LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS. Rodolfo Stavenhagen

(Libros UNESCO)
Rodolfo Stavenhagen

LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y SUS DERECHOS

Informes Temáticos del Relator Especial sobre la situación de los Derechos Humanos
y las Libertades Fundamentales de los Pueblos Indígenas del Consejo de Derechos
Humanos de la Organización de las Naciones Unidas

Oficina en México de la Organización de las Naciones
Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO)
Luis Manuel Tiburcio, Director y Representante
Citlalin Castañeda, Oficial de Derechos Humanos
Alberto Cerezo, Asistente de Programa
Abigail Domínguez, Asistente de Programa
Adriana, Novelo, Consultora

Los pueblos indígenas y sus derechos
Autor: Rodolfo Stavenhagen

ISBN 978-92-95068-00-1

Oficina de la UNESCO en México
Avenida Presidente Masaryk No. 526, Piso 3
Colonia Polanco, México, D.F. C.P.11560
Tel/Fax: (52) 555093 1650 / 5093 1652
E-mail: mexico@unesco.org
http://www.unescomexico.org

Rodolfo Stavenhagen

INDICE

Presentación ……………………………………………………………………………………………….

Introducción …………………………………………………………………………………………………

I. Primer informe: La situación de los pueblos indígenas (2002) …………………………
1. Antecedentes
2. Instrumentos indígenas jurídicamente vinculantes relativos a los pueblos indígenas
3. Proyectos de Declaración
4. Otras declaraciones internacionales
5. Declaraciones y directrices de diversos órganos internacionales
6. Legislación y reformas a nivel nacional
7. Principales problemas de derechos humanos que aquejan a los pueblos indígenas
8. La cuestión de las definiciones
9. Preocupaciones concretas en relación con los derechos humanos y las libertades
fundamentales de los indígenas
10. Futuras actividades del Relator Especial
II. Segundo informe: Los proyectos de desarrollo y los derechos de los
pueblos indígenas (2003) ……………………………………………………………………………….
1. Las consecuencias de los proyectos de desarrollo en gran escala o grandes proyectos
de desarrollo
2. Estudios de caso seleccionados
3. Presas, desarrollo y derechos humanos
4. Conclusiones y recomendaciones
III. Tercer informe: La justicia y los derechos indígenas (2004) ………………………….
1. Administración de justicia, pueblos indígenas y derechos humanos
Los tribunales y los derechos de los pueblos indígenas
La discriminación y el sistema de justicia
La criminalización de las actividades de protesta de los indígenas
El derecho y la cultura indígenas y la resolución alternativa de controversias
2. Conclusiones
IV. Cuarto informe: La educación indígena (2005) ……………………………………………
1. Los pueblos indígenas y la educación: desafíos en el campo de los derechos humanos
Derecho a la educación y pueblos indígenas: marco jurídico internacional
y desarrollo conceptual
9
11
15

49

75

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LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

Factores que dificultan el acceso de los indígenas a la educación:
discriminación y falta de acceso igualitario
Educación indígena de calidad y culturalmente apropiada
Participación activa, educación superior y establecimiento de sistemas
educativos propios
La labor de las Naciones Unidas y otras instancias a favor de la
educación indígena

2. Conclusiones y recomendaciones
V. Quinto informe: La brecha de la implementación (2006) ………………………………………..
1. Panorama general de la legislación existente en materia de promoción y protección
de los derechos humanos de los pueblos indígenas
2. Análisis de la implementación de la legislación existente: avances y obstáculos
3. La protección ofrecida por el sistema internacional
4. Conclusiones y recomendaciones
VI. Sexto informe: Tendencias y desafíos (2007) ……………………………………………………..
1. La nueva normatividad y la brecha de implementación
La pérdida continuada de los territorios indígenas
Los pueblos de los bosques
Los pueblos pastores
Los pueblos en aislamiento
El impacto ambiental
Conflictos sociales y derechos indígenas
Derechos de la propiedad intelectual
Pobreza indígena, niveles de vida y políticas sociales
Derechos de las mujeres indígenas
La infancia indígena
2. El futuro de la protección internacional de los derechos indígenas
3. Conclusiones y recomendaciones
VII. Séptimo informe: Por un desarrollo basado en los derechos humanos (2007) ………
1. Pueblos indígenas y políticas de desarrollo: la otra brecha de la implementación
2. Los derechos de los pueblos indígenas y el desarrollo
3. El enfoque de derechos humanos y los pueblos indígenas
4. Principios de derechos humanos en el desarrollo indígena
5. Conclusiones
6. Recomendaciones
Anexo ……………………………………………………………………………………………………………..

Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (2007)

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137

157

Rodolfo Stavenhagen

Presentación

La Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) ha
reconocido que las culturas indígenas forman parte del patrimonio común de la humanidad. La
Declaración Universal de la UNESCO sobre la Diversidad Cultural, aprobada de manera unánime por
los Estados Miembros de la UNESCO, afirma, en su artículo 4, que la protección y defensa de esa
diversidad es “un imperativo ético, inseparable del respeto de la dignidad de la persona humana”.
De acuerdo con esta Declaración, el fomento de la diversidad cultural supone “el compromiso de
respetar los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos indígenas”.

A lo largo de los años la UNESCO ha contribuido al fortalecimiento de las bases jurídicas
para la promoción y protección de los derechos humanos de los pueblos indígenas, adoptando
diversos instrumentos internacionales, entre los que se encuentran la Declaración Universal de la
UNESCO sobre la Diversidad Cultural, adoptada en el año 2001; la Convención Internacional para
la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial, adoptada en 2003; la Recomendación sobre la
Promoción y el Uso del Plurilingüismo y Acceso Universal al Ciberespacio, adoptada en el 2003
y la Convención sobre la Protección y Promoción de la Diversidad de las Expresiones Culturales,
adoptada en el año 2005.

Aunado al desarrollo normativo, la UNESCO ha impulsado y participado en la celebración
de reuniones y encuentros internacionales sobre cuestiones indígenas, como el Seminario
Internacional sobre Etnocidio y Desarrollo Étnico en América Latina (1981); la Reunión del Grupo
Interinstitucional de apoyo al Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas sobre “Cómo mejorar
la colaboración y la coordinación de las actividades relativas a la promoción del saber indígena”
(2005) y el encuentro organizado por la Secretaría del Foro Permanente para las Cuestiones
Indígenas sobre “Metodologías referentes al consentimiento libre, previo e informado y los pueblos
indígenas” (2005).

Asimismo, la UNESCO, como organismo especializado del sistema de las Naciones Unidas,
participa activamente en la implementación de los Decenios Internacionales de las Poblaciones
Indígenas del Mundo; así como en las actividades del Foro Permanente de las Naciones Unidas
para las Cuestiones Indígenas y del Grupo Interinstitucional de apoyo a dicho Foro. De igual
manera, la UNESCO ha establecido firmes relaciones de colaboración con el Relator Especial sobre
la situación de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de los Pueblos Indígenas,
especialmente a propósito de los derechos culturales y del derecho a la educación de las y los
indígenas.

La adopción en septiembre del 2007, de la Declaración de las Naciones Unidas sobre
los Derechos de los Pueblos Indígenas por parte de la Asamblea General de las Naciones Unidas,
constituye un importante mensaje a la comunidad internacional respecto de las aspiraciones
indígenas. A las Naciones Unidas y especialmente a la UNESCO, como organismo especializado
en la cultura, la educación y la comunicación, incumbe la responsabilidad de garantizar que dicho
mensaje goce de amplia difusión e irradie la puesta en marcha del Segundo Decenio Internacional
de los Pueblos Indígenas del Mundo (2005-2014) que gira en torno al lema “Alianza para la acción
y la dignidad”.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

En este contexto, la Oficina de la UNESCO en México busca contribuir a la difusión del
saber en torno a los derechos humanos de los pueblos indígenas, a través de la presente publicación;
la cual recoge, en un lenguaje de fácil comprensión para un público amplio, los siete informes
temáticos anuales del Relator Especial de las Naciones Unidas para la situación de los Derechos
Humanos y las Libertades Fundamentales de los Pueblos Indígenas, Rodolfo Stavenhagen, a quien
le expresamos nuestro más alto agradecimiento por el tiempo que dedicó a la preparación de este
libro.

Luis Manuel Tiburcio
Director y Representante de la Oficina de la UNESCO en México

Rodolfo Stavenhagen

Introducción

Este libro contiene los siete informes temáticos anuales que en mi calidad de Relator Especial para
los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de los Indígenas he presentado al Consejo
de Derechos Humanos de las Naciones Unidas entre 2002 y 2007.1

El mandato de Relator Especial fue establecido por la Comisión de Derechos Humanos
mediante la resolución 2001/57, en la cual decidió nombrar, por un período de tres años, un Relator
Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos
indígenas con el siguiente mandato: a) recabar, solicitar, recibir e intercambiar información y
comunicaciones de todas las fuentes pertinentes, incluidos los gobiernos, los propios indígenas,
sus comunidades y organizaciones, sobre las violaciones de sus derechos humanos y libertades
fundamentales; b) formular recomendaciones y propuestas sobre medidas y actividades apropiadas
para prevenir y remediar las violaciones de los derechos humanos y las libertades fundamentales
de los indígenas; y c) trabajar en estrecha relación con otros relatores especiales, representantes
especiales, grupos de trabajo y expertos independientes de la Comisión de Derechos Humanos y
de la Subcomisión de Promoción y Protección de los Derechos Humanos. El mandato fue renovado
en 2004 y en 2007.

Los informes anuales constan de varias partes, incluyendo el texto principal con un
enfoque temático, los informes de las visitas oficiales realizadas a distintos países durante el
periodo reseñado (dos visitas al año generalmente), un resumen de las comunicaciones entre el
Relator Especial y diversos gobiernos sobre situaciones específicas de los derechos humanos de
los pueblos indígenas, y en ocasiones otros documentos relevantes. Durante mi mandato realicé
once misiones oficiales, de las cuales informé al Consejo: a Guatemala y Filipinas (2002), México
y Chile (2003), Canadá y Colombia (2004), Sudáfrica y Nueva Zelanda (2005), Ecuador y Kenya
(2006) y Bolivia (2007).2

La temática de los derechos humanos de los pueblos indígenas es una preocupación
relativamente reciente que se fue abriendo camino paulatinamente en el sistema internacional.
En la década de los cincuenta del siglo pasado la Organización Internacional del Trabajo publicó
un amplio estudio sobre la situación de los pueblos indígenas y en 1957 su Conferencia General
adoptó el Convenio 107 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes. Treinta años
después la OIT procedió a una revisión de este convenio y adoptó en 1989 el Convenio 169 con
el mismo título, que constituye hasta ahora el único instrumento jurídico internacional vinculante
sobre los derechos de los pueblos indígenas.

Durante la década de los setenta, la Subcomisión de Protección de las Minorías y la
Prevención de la Discriminación de la Comisión de Derechos Humanos de la ONU realizó otro
estudio sobre la situación de los pueblos indígenas, el cual dio lugar a la creación de un Grupo de
Trabajo sobre Poblaciones Indígenas (GTPI), que inició sus labores a principios de los ochenta. La
gran innovación de este Grupo fue que invitó a las organizaciones indígenas del mundo a hacerse
presentes en sus sesiones anuales y aportar sus puntos de vista. La presencia cada vez más
numerosa de representantes indígenas en la ONU contribuyó a crear mayor conciencia entre

1 Antes de 2006 se llamaba Comisión de Derechos Humanos.
2 Toda esta documentación está disponible en la página web de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos:

http://www.ohchr.org

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

los Estados miembros de la Comisión de Derechos Humanos sobre la situación de los derechos
humanos de los pueblos indígenas. A petición de las organizaciones indígenas, el Grupo de Trabajo
se propuso elaborar una declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas, tarea que tardó
casi veinte años, durante los cuales fue negociado cada uno de sus artículos. Finalmente, la
Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas fue adoptada por la Asamblea General
de la ONU, el 13 de septiembre de 2007, por una amplia mayoría de 143 Estados miembros. Sólo
cuatro Estados votaron en contra: Australia, Canadá, Estados Unidos y Nueva Zelanda.

La Declaración recoge las aspiraciones de los pueblos indígenas del mundo y establece
los parámetros que deben seguirse de ahora en adelante para la protección de los derechos
humanos de las personas y las comunidades indígenas. Sus 46 artículos cubren toda la gama
de derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales que ya se encuentran en otros
instrumentos internacionales de derechos humanos y los colocan en el contexto específico de los
pueblos indígenas.

Aunque no sea vinculante jurídicamente (porque no se trata de un tratado firmado y
ratificado por las instancias legislativas de los Estados parte), la Declaración –como otros
instrumentos internacionales sobre derechos humanos—expresa un amplio consenso de la
comunidad internacional y obliga moral y políticamente a todos los países miembros a obrar por
su plena implementación con buena voluntad y en apego a sus compromisos con la Organización
de las Naciones Unidas.

Los derechos por los que han luchado tanto tiempo los pueblos indígenas en distintas
partes del mundo, se derivan de las circunstancias históricas, sociales, políticas y culturales
en las que estos derechos les fueron sustraídos y negados. Se trata en primer lugar, de los
procesos de conquista y colonización que emprendieron los diversos imperios que el mundo ha
conocido, sobre todo los imperios europeos a partir de la llamada Era de los Descubrimientos.
La colonización de tierras lejanas condujo con frecuencia a la destrucción de los pueblos
originarios que en ellas habitaban; el despojo de sus riquezas y recursos; el sometimiento de sus
poblaciones a la explotación económica (esclavitud, servidumbre, encomiendas, tributos etc.); el
desmantelamiento de sus formas propias de gobierno y su subordinación a las del conquistador.
Estos procesos continuaron en muchas partes después de la disolución de los imperios coloniales
y la construcción de los Estados Nacionales, en los cuales con frecuencia fueron prohibidas las
lenguas indígenas, despreciadas sus culturas y formas de vida y acelerada su asimilación por
medio de políticas educativas, lingüísticas y culturales. Continuó también, salvo raras excepciones
y hasta la actualidad, el despojo de sus tierras y recursos, así como la discriminación contra sus
culturas, religiones e identidades.

La lista de agravios que han sufrido los pueblos indígenas durante muchas generaciones a
manos de los imperios coloniales, los Estados Nacionales, los evangelizadores religiosos, así como
los grandes intereses económicos, es larga y lamentable. Frente a esta historia, los pueblos indígenas
se fueron organizando y han luchado en sus países y en el ámbito internacional por el reconocimiento
de sus derechos, el respeto a su dignidad individual y colectiva. Felizmente, en años recientes sus
demandas han sido escuchadas por algunos gobiernos, y en numerosos Estados ha sido adoptada la
legislación correspondiente. Sin embargo, los indígenas siguen siendo víctimas de discriminaciones

Rodolfo Stavenhagen

diversas, sobre todo las mujeres y los niños indígenas. Por lo demás, aunque las leyes existan, no
siempre son aplicadas, por lo que es posible hablar de una brecha de la implementación.

Es por estas razones que la Declaración adoptada por la ONU adquiere particular
importancia para la protección internacional de los derechos humanos de los pueblos indígenas.
Su efectiva implementación requiere en muchos casos que los Estados adopten nuevas leyes o
modifiquen otras, lleven a cabo políticas y programas sociales y económicos con vistas al pleno
goce de los derechos humanos individuales y colectivos de los pueblos indígenas y que estos, a
su vez, puedan abrirse espacios para una más amplia participación democrática en el conjunto de
las instituciones del país.

Los informes temáticos que presenté al Consejo de Derechos Humanos, entre 2002 y
2007, aparecen como capítulos en el presente libro. He hecho ligeros cambios editoriales para
facilitar su lectura y reducir el andamiaje formal de un texto destinado originalmente a una
instancia de las Naciones Unidas, con el objeto de que pueda alcanzar un público más amplio. Los
anexos a estos informes referidos a mis visitas oficiales a distintos países, y demás actividades
realizadas por el Relator Especial, no están incluidos en esta publicación; pueden ser consultados
en la página web de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos (OACDH).3

Deseo agradecer el apoyo que he recibido de la OACDH, especialmente de la Alta
Comisionada, Louise Arbour, quien se ha interesado especialmente en los derechos de los pueblos
indígenas, así como de Julian Burger, Director de la Unidad para las Minorías y los Pueblos
Indígenas en la OACDH en Ginebra, y su eficiente equipo de colaboradores. Agradezco la estrecha
colaboración que me prestaron Pablo Espiniella y Luis Rodríguez Piñero para el buen desempeño de
mi mandato. Muchas gracias también al Grupo Internacional de Trabajo sobre Asuntos Indígenas
(IWGIA) por haber apoyado y facilitado la amplia participación de organizaciones indígenas durante
mis visitas a distintos países, y a Cultural Survival (Cambridge, USA) y Rights and Democracy
(Canadá) por su interés y colaboración. Agradezco al Colegio de México, la institución académica
a la que pertenezco desde hace más de cuarenta años, el haber facilitado con entusiasmo el
desempeño de este mandato de Relator Especial. También agradezco a Diego Iturralde y al Instituto
Interamericano de Derechos Humanos su apoyo durante mis visitas a varios países latinoamericanos.
Muy especialmente deseo expresar mi agradecimiento a los pueblos y comunidades indígenas
que me dieron su amistad y confianza, me proporcionaron valiosa información y me permitieron
compartir sus dolores y sus anhelos. Finalmente, agradezco a la Oficina de la UNESCO en México
la posibilidad de publicar este texto bajo su patrocinio.

Rodolfo Stavenhagen
Relator Especial de las Naciones Unidas para la situación
de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales
de los Pueblos Indígenas

3 Véase nota 2.

Rodolfo Stavenhagen

I. Primer informe: La situación de los pueblos indígenas
(2002)
“La trágica situación de los indígenas que persiste en muchas partes del mundo es una
afrenta a nuestra humanidad común.” 4

El 24 de abril de 2001, en su 57º período de sesiones, la Comisión de Derechos Humanos aprobó
la resolución 2001/57 en la cual decidió nombrar, por un período de tres años, un Relator Especial
sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas con
el siguiente mandato: a) recabar, solicitar, recibir e intercambiar información y comunicaciones
de todas las fuentes pertinentes, incluidos los gobiernos, los propios indígenas, sus comunidades
y organizaciones, sobre las violaciones de sus derechos humanos y libertades fundamentales; b)
formular recomendaciones y propuestas sobre medidas y actividades apropiadas para prevenir y
remediar las violaciones de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas;
y c) trabajar en estrecha relación con otros Relatores Especiales, representantes especiales, grupos
de trabajo y expertos independientes de la Comisión de Derechos Humanos y de la Subcomisión de
Promoción y Protección de los Derechos Humanos.

El primer informe5 a la Comisión ofrece un panorama de las principales cuestiones
de derechos humanos que se plantean a los indígenas en la actualidad, examina las formas
apropiadas de tratar las preocupaciones en materia de derechos humanos para evitar una “brecha
de protección” en la tramitación de las quejas sobre derechos humanos, así como establecer un
marco y un programa para futuras actividades.

1. Antecedentes
Las actividades oficiales de las Naciones Unidas en relación con las cuestiones indígenas
comenzaron en 1970, con la recomendación formulada por la Subcomisión de Prevención de
Discriminaciones y Protección a las Minorías,6 en el sentido de que se emprendiera un estudio
completo del problema de la discriminación contra las poblaciones indígenas y se nombrara a un
Relator Especial para preparar el estudio. A esto siguió la creación del Grupo de Trabajo sobre
las Poblaciones Indígenas que debía examinar los acontecimientos relativos a la promoción y
protección de sus derechos humanos y libertades fundamentales, prestando atención especial a la
evolución de las normas relativas a sus derechos. El Grupo de Trabajo celebró su primer período
de sesiones anual en 1982.

El Grupo de Trabajo sobre las Poblaciones Indígenas se ha reunido anualmente a partir
de 1982 para examinar la evolución de la situación de las poblaciones indígenas y ha recomendado
normas para la protección y promoción de sus derechos humanos. A lo largo de los años, el Grupo
de Trabajo ha constituido un foro abierto a la participación de los indígenas y ha dedicado sus

4 Comisión Independiente sobre Cuestiones Humanitarias Internacionales, Indigenous Peoples: A Global Quest for Justice, 1987.
5 Documento oficial de Naciones Unidas: E/CN.4/2002/97
6 Después llamada Subcomisión para la Promoción y Protección de los Derechos Humanos.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

debates a muchos temas relativos a los derechos humanos de los pueblos indígenas, tales como la
cuestión de la tierra, el derecho al desarrollo, el patrimonio cultural y la propiedad intelectual, la salud
y la educación. Sus reportes anuales a la Subcomisión contienen muchas informaciones sobre la
situación de los derechos humanos de los pueblos indígenas y un gran número de comunicaciones
e intervenciones de las asociaciones de indígenas y otras organizaciones no gubernamentales, que
constituyen un amplio panorama de las preocupaciones actuales. Debe reconocerse en especial la
labor de la Sra. Erica-Irene Daes, Presidenta del Grupo de Trabajo sobre las Poblaciones Indígenas
durante casi 20 años, bajo cuya orientación el Grupo de Trabajo preparó el proyecto de declaración
de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas que actualmente examina la
Comisión.7

La proclamación del Año Internacional de las Poblaciones Indígenas del Mundo
(resolución 45/164 de la Asamblea General), seguida por la proclamación del Decenio Internacional
de las Poblaciones Indígenas del Mundo (resolución 48/163 de la Asamblea General), expresó el
creciente interés de la comunidad internacional por la suerte de los pueblos indígenas y reflejó
el hecho de que la cuestión “indígena” se ha vuelto un problema fundamental en el programa
internacional de derechos humanos. Otras señales del constante interés de las Naciones Unidas
por la problemática de los pueblos indígenas son la creación por el Consejo Económico y Social del
Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas (2001), y el nombramiento por la Comisión de un
Relator Especial sobre la situación de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de
los Indígenas (2001). La Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos y otros órganos
de las Naciones Unidas han organizado asimismo muchas consultas, talleres y otras reuniones
sobre el tema. En 1993, la Asamblea General pidió a las instituciones financieras, a los programas
operacionales y a los organismos especializados de las Naciones Unidas que asignaran mayor
prioridad y nuevos recursos a mejorar las condiciones de los indígenas.

En esta introducción se reseñarán brevemente los principales textos relativos a los pueblos
indígenas producidos por el sistema de las Naciones Unidas y otras instituciones multilaterales,
sobre todo a fin de esbozar las principales normas internacionales de derechos humanos que se
refieren concretamente a los derechos de los pueblos indígenas y que son, a su vez, la base del
mandato del Relator Especial.

2. Instrumentos jurídicamente vinculantes relativos a los pueblos indígenas
Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo (1989)

La Organización Internacional del Trabajo (OIT) se interesa desde hace tiempo por la situación de
los indígenas. En 1957, la OIT adoptó el Convenio Nº 107 sobre poblaciones indígenas y tribales
en países independientes. Unos 30 años más tarde, reconociendo que el entorno internacional de
los pueblos indígenas había cambiado, la OIT revisó el Convenio Nº 107 y, en 1989, la Conferencia
General adoptó el Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales, más conocido como el “Convenio
Nº 169”, que entró en vigor en 1991. El Convenio Nº 169 ha sido ratificado hasta ahora por 14

7 La Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos Humanos de los Pueblos Indígenas fue aprobada por el Consejo de Derechos Humanos en
2006 y por la Asamblea General de la ONU en 2007. En este capítulo se hace referencia al “proyecto de declaración” que existía en el momento de su
redacción en 2002.

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Rodolfo Stavenhagen

países: Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Dinamarca, Ecuador, Fiji, Guatemala, Honduras,
México, Noruega, Países Bajos, Paraguay y Perú.8

El Convenio Nº 169 se refiere, entre otras cosas, al derecho a la posesión de las tierras
que ocupan tradicionalmente los pueblos indígenas, el reconocimiento de sus valores sociales y
religiosos, el derecho consuetudinario, el derecho a los servicios de salud y el derecho a beneficiarse
de la igualdad de las condiciones de empleo. Los procedimientos de queja son tramitados por la
Comisión de Expertos en la Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT y por una
comisión tripartita, a la cual las personas indígenas y sus organizaciones tienen acceso indirecto
mediante la estructura tripartita de la OIT. Dos temas relacionados entre sí se han planteado
repetidamente, tanto en las observaciones del Comité de Expertos como en los informes de las
comisiones tripartitas creadas para examinar las reclamaciones presentadas contra los Estados,
conforme al artículo 24 de la Constitución de la OIT. Se trata del deber de los Estados de consultar
con los pueblos indígenas y tribales cuando se examinan medidas legislativas o administrativas
que los afectan, y del mismo deber de consultar antes de proceder a la exploración o explotación de
los recursos naturales en las tierras que los indígenas ocupan o utilizan. En su informe presentado
a la Conferencia Internacional del Trabajo en 1999, la Comisión de Expertos de la OIT observó que
el Convenio Nº 169 es el instrumento de derecho internacional más comprehensivo para proteger,
en la legislación y en la práctica, los derechos de los pueblos indígenas y tribales para que éstos
puedan conservar usos y costumbres autóctonos frente a los de la sociedad nacional en la que
habitan9. El Convenio sigue siendo, y probablemente lo seguirá siendo durante cierto tiempo, el
único instrumento jurídico internacional ahora en vigor y abierto para la ratificación que se refiere
específicamente a los derechos de los pueblos indígenas y tribales. Desde su adopción en 1989,
ha tenido considerable influencia a nivel nacional, regional e internacional.

Programa 21, capítulo 26 (1992)

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD),
celebrada en Río de Janeiro en 1992, aprobó el Programa 21, cuyo capítulo 26 otorga una posición
central a las poblaciones indígenas en tanto que agentes importantes que deben figurar en el
programa sobre el medio ambiente. En el capítulo 26 se recomienda protección a las tierras
indígenas contra actividades que presenten riesgos para el medio ambiente o que la población
considere improcedentes desde los puntos de vista social y cultural. Los pueblos indígenas pueden
requerir mayor control sobre sus tierras y sobre la ordenación de sus recursos. Los Estados deben
adoptar asimismo leyes y políticas encaminadas a preservar las prácticas consuetudinarias y a
proteger la propiedad indígena, en particular las ideas y los conocimientos. Debe permitirse que
los pueblos indígenas participen activamente en la formulación de las leyes y políticas nacionales
relacionadas con la ordenación de los recursos y otros procesos del desarrollo que pudieran
afectarles. Desde entonces se han preparado una serie de instrumentos jurídicos de interés para
los pueblos indígenas, tales como la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático, la Convención de Lucha contra la Desertificación y el establecimiento del Foro de las
Naciones Unidas sobre los Bosques.

8 En 2007 ya eran 20 países. Veinte Estados mantienen todavía su adhesión al Convenio Nº 107.
9 Informe III (1A), Conferencia Internacional del Trabajo, 87ª reunión, Ginebra, 1999.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

Convención sobre la Diversidad Biológica (1992)

La Convención sobre la Diversidad Biológica, aprobada en Nairobi en 1992, ha sido firmada por 141
países. El párrafo j) del artículo 8 de la Convención se refiere a los conocimientos, las innovaciones
y las prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de vida
pertinentes para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica. El artículo
expresa el reconocimiento de la contribución que pueden hacer los conocimientos tradicionales
tanto a la conservación como al uso sostenible de la biodiversidad.

3. Proyectos de Declaración
Proyecto de Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas

El “proyecto de declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas”,
preparado por el Grupo de Trabajo sobre las Poblaciones Indígenas, con la activa participación
durante años de muchas organizaciones de indígenas de todo el mundo, es indudablemente
el documento de derechos humanos más importante para las poblaciones indígenas y debe
ser adoptado antes de que termine el Decenio Internacional. Aunque semejante en muchos
aspectos al Convenio Nº 169, existen algunas diferencias. En vista de que los derechos de los
pueblos indígenas constituyen una esfera en evolución en el campo de los derechos humanos en
general, así como un paso importante en la consolidación de la Carta Internacional de Derechos
Humanos, no hay duda de que el proyecto de declaración debe basarse en el logro que representa
el Convenio Nº 169 e ir más allá y, ciertamente, no debe rebajar las normas de derechos humanos
que ya se han establecido en dicho Convenio.

Es importante observar que, si bien el Convenio Nº 169 sólo ha sido objeto hasta ahora
de un número limitado de rectificaciones, se está convirtiendo rápidamente en un instrumento
importante utilizado tanto por los Estados como por las organizaciones indígenas. El procedimiento
de reclamaciones de la OIT ha dado acceso a las preocupaciones por los derechos humanos de los
indígenas y es utilizado cada vez más por las partes interesadas. De manera semejante, aunque
sólo se trata de un proyecto, las organizaciones indígenas invocan cada vez más el proyecto en
sus luchas por los derechos humanos y en sus negociaciones con los Estados y otros agentes.
Tanto el Convenio como el proyecto de declaración se han convertido en normas morales muy
respetadas de derechos humanos, otra razón por la cual no debe permitirse que la declaración
decepcione las grandes expectativas que ha despertado.

Proyecto de Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas

En el continente americano, desde el primer Congreso Indigenista Interamericano celebrado en
1940, existe una preocupación regional por lo que se ha denominado el “problema indígena”. A
comienzos del decenio de 1990, la Organización de Estados Americanos (OEA) pidió a la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos que preparase un proyecto de declaración sobre los
derechos de los pueblos indígenas, que actualmente está siendo examinado y se espera será
oficialmente adoptado por la OEA antes de que termine el Decenio Internacional.10 El proyecto de

10 En 2007 la declaración americana aún no había sido adoptada.

Rodolfo Stavenhagen

declaración americana es de alcance muy semejante a la declaración de las Naciones Unidas, pero
difiere de esta última en algunos aspectos esenciales; su adopción también es objeto de algunas
dificultades.

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos se ha ocupado durante años de
las cuestiones indígenas, aprobando resoluciones y recomendaciones especiales a los Estados,
y preparando informes sobre la situación de los derechos humanos de los pueblos indígenas
en determinados países de la región. Más recientemente ha iniciado un juicio, en defensa de
las comunidades indígenas, ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos (véase más
adelante).

4. Otras declaraciones internacionales
Declaración y Programa de Acción de Viena (1993)

La Conferencia Mundial de Derechos Humanos aprobó en 1993 la Declaración y Programa de
Acción de Viena. En el párrafo 20 de la parte I de ese documento, que trata de las poblaciones
indígenas, se pone de relieve la importancia de cuestiones tales como la participación y la
incomparable contribución de las poblaciones indígenas al desarrollo y al pluralismo de la sociedad,
y se recomienda: “[...] los Estados deben tomar medidas positivas concertadas, acordes con el
derecho internacional, a fin de garantizar el respeto de todos los derechos humanos y las libertades
fundamentales de las poblaciones indígenas, sobre la base de la igualdad y la no discriminación, y
reconocer el valor y la diversidad de sus diferentes identidades, culturas y sistemas de organización
social”.

Declaración y Programa de Acción de Durban (2001)

La Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas
Conexas de Intolerancia, celebrada en Durban, Sudáfrica, en septiembre de 2001, trató de los
derechos de los pueblos indígenas en el marco del racismo y la discriminación racial. La Declaración
y Programa de Acción se refieren extensamente a los pueblos indígenas, reafirmando sus derechos.
Ello puede considerarse como un resultado positivo. Los autores de la Declaración de Durban
reconocen “que los pueblos indígenas han sido víctimas de discriminación durante siglos y [...]
que son libres e iguales en dignidad y derechos y no deberían sufrir ningún tipo de discriminación,
particularmente por su origen e identidad indígenas, y [...] la necesidad de tomar constantemente
medidas para luchar contra la persistencia del racismo, la discriminación racial, la xenofobia y las
formas conexas de intolerancia que los afectan” (párr. 39). Insisten también “en que para que
los pueblos indígenas puedan expresar libremente su propia identidad y ejercer sus derechos, no
deben ser objeto de ningún tipo de discriminación, lo que necesariamente implica el respeto de sus
derechos humanos y libertades fundamentales” (párr. 42).

Con todo, aun cuando varios párrafos de la Declaración de Durban se refieren
específicamente a los pueblos indígenas, el texto ha sido duramente criticado por los representantes
indígenas, que afirman que es discriminatorio. En la medida en que en la Declaración la expresión
“pueblos indígenas” “[...] se utiliza en el contexto de negociaciones internacionales en curso
sobre textos que tratan específicamente de esta cuestión, y sin prejuzgar el resultado de esas

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

negociaciones [...]” (párr. 24), los representantes indígenas expresaron su consternación por lo
que consideraban una denegación de su derecho humano de ser considerados como “pueblos”
igual que los demás pueblos del mundo. Otra formulación problemática es el párrafo 43, que
trata de sus derechos sobre la tierra (véase supra). Los representantes indígenas consideran que
la Declaración y el Programa de Acción de Durban no satisfacen enteramente las expectativas
acerca de los derechos indígenas y, en realidad, podían considerarse como un paso atrás en lo que
concierne a las normas de derechos humanos.

5. Declaraciones y directrices de diversos órganos internacionales
Órganos de las Naciones Unidas creados en virtud de tratados

Destaca la jurisprudencia que están creando los órganos creados en virtud de tratados, en particular
el Comité de Derechos Humanos, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y
el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, todos los cuales han formulado
recomendaciones concretas sobre los pueblos indígenas.

Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
(UNESCO)

Durante el decenio de 1990, la UNESCO organizó varios seminarios internacionales y aprobó
resoluciones y recomendaciones sobre los derechos y políticas relativos a los pueblos indígenas
dentro de sus esferas de competencia, que son principalmente la educación, la cultura, la ciencia y
las comunicaciones, con una atención especial a la educación bilingüe, los derechos relacionados
con el idioma, los conocimientos de los pueblos indígenas y la utilización de los medios de
información para proteger y fomentar las culturas indígenas. La UNESCO ha contribuido a
desarrollar varios instrumentos jurídicos, en particular la Declaración Universal sobre la Diversidad
Cultural, aprobada en noviembre de 2001. El artículo 4 de la Declaración subraya especialmente
que la conservación de la diversidad cultural será una condición ética previa para la promoción
de los derechos humanos y las libertades fundamentales, en particular las de las minorías y los
pueblos indígenas.

Organización Mundial de la Salud (OMS)

La OMS se ha ocupado de cuestiones que tratan específicamente de la salud de los pueblos
indígenas. En 1999, la Reunión Consultiva Internacional sobre la Salud de los Pueblos Indígenas
aprobó la Declaración de Ginebra sobre la Salud y la Supervivencia de los Pueblos Indígenas,
en la que se reconocía que la salud y el bienestar de los pueblos indígenas se ven fuertemente
afectados por factores ajenos a la propia esfera de la salud, como son los elementos determinantes
sociales, económicos, ambientales y culturales. En materia de salud de los pueblos indígenas,
la Organización Panamericana de la Salud (OPS) ha desempeñado también un papel activo a lo
largo de los años.

Rodolfo Stavenhagen

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

En 1995, el PNUD preparó un proyecto de directrices para la prestación de apoyo a las poblaciones
indígenas, en las que se identifican cuatro esferas de actividad: revitalización cultural, mejora de
los niveles de vida, preservación de los recursos naturales, y desarrollo económico y tecnológico.
Muchas pequeñas contribuciones del PNUD a los programas regionales y nacionales se han
destinado a las comunidades indígenas. La política de compromiso del PNUD, aprobada en 2001,
pone de relieve los principios fundamentales que rigen la relación con los pueblos indígenas, y
distingue cinco esferas de apoyo a los mismos: participación; libre determinación; prevención de
conflictos y consolidación de la paz; medio ambiente y desarrollo sostenible, y los efectos de la
globalización.

Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI)

La OMPI consagra a la propiedad intelectual de los pueblos indígenas (por ejemplo, a su patrimonio
cultural) algunas de sus actividades como la información sobre las prácticas, las creencias y la filosofía
que son exclusivas de cada cultura indígena. Además, ha organizado junto con organizaciones
indígenas: seminarios, grupos de trabajo, misiones de verificación de hechos y estudios sobre
cuestiones relacionadas con los efectos de los intereses de las sociedades comerciales en los
conocimientos y el patrimonio de los pueblos indígenas, y está preparando directrices para la
protección de los derechos de propiedad intelectual de los indígenas. Actualmente, se están
celebrando conversaciones intergubernamentales sobre cómo pueden protegerse en la legislación
nacional los derechos de los pueblos indígenas a los conocimientos tradicionales, el folclore y
los recursos genéticos. El segundo período de sesiones de la comisión creada para tratar tales
cuestiones, se celebró en Ginebra del 10 al 14 de diciembre de 2001.

Instituciones financieras internacionales

El Banco Mundial aumentó su interés por la situación de los pueblos indígenas como resultado de
la labor de cabildeo de las organizaciones indígenas, de derechos humanos y de ecologistas, que
se hallaban preocupados por el impacto de los proyectos financiados por el Banco Mundial en el
bienestar, estilos de vida y supervivencia de los pueblos indígenas. Las directrices operacionales
del Banco en relación con los pueblos indígenas, contenidas en la Directriz Operacional 4.20
(1991), proporcionan orientación a los funcionarios y personal del Banco para la aplicación de sus
políticas sobre las poblaciones indígenas. El objetivo de la política es velar porque el proceso de
desarrollo promueva plenamente el respeto de la dignidad, los derechos humanos y la singularidad
cultural de los pueblos indígenas, y porque durante ese proceso los pueblos indígenas no sufran
consecuencias negativas, en particular de los proyectos financiados por el Banco, y obtengan
beneficios sociales y económicos compatibles con su cultura. En consulta con las organizaciones
indígenas, el Banco está revisando actualmente la Directriz Operacional 4.20, para convertirla en
una política operacional obligatoria para todos sus proyectos de desarrollo que guardan relación
con los pueblos indígenas.

En esa misma línea, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) se preocupa por el
desarrollo de los pueblos indígenas en las Américas. Apoya proyectos de desarrollo en zonas
indígenas y proporciona cooperación técnica y financiera al Fondo para el Desarrollo de los Pueblos

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

Indígenas de América Latina y el Caribe, que fue creado por la Cumbre Iberoamericana de 1992.
En 1994, los directores del BID catalogaron a los pueblos indígenas como uno de los grupos que
debían recibir asistencia del Banco.

En 1998 el Banco Asiático de Desarrollo aprobó su política sobre pueblos indígenas.
Reconociendo la vulnerabilidad real y potencial de los pueblos indígenas en los procesos de
desarrollo, esa política exige que las intervenciones del Banco en apoyo o asistencia al desarrollo
no afecten negativamente la situación de los pueblos indígenas, y que, en caso necesario, se dé
una compensación suficiente y apropiada.

6. Legislación y reformas a nivel nacional
Muchos Estados han adoptado una legislación en relación con los pueblos indígenas; tal es el caso
de Norteamérica, Australia y Nueva Zelanda. Los indios y los inuit del Canadá, los aborígenes de
Australia y los maoríes de Nueva Zelanda, se consideran “primeras naciones” o pueblos aborígenes
con derechos reconocidos en el derecho internacional.11 Esos pueblos, a los que los colonizadores
arrebataron sus tierras apoyándose en la doctrina de terra nullius, ahora desacreditada, reclaman
sus territorios basándose en el principio del título aborigen. Este concepto se ha desarrollado
ahora en el derecho internacional para proteger los derechos de los pueblos indígenas.12

En América Latina, donde durante mucho tiempo no se reconoció a los pueblos indígenas
como segmentos diferenciados de la población, en los decenios de 1980 y 1990 se produjeron
numerosas reformas constitucionales y se dictaron legislaciones especiales en relación con
los derechos de los indígenas, en particular en Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador,
Guatemala, México, Nicaragua, Paraguay y Venezuela. Esas reformas legislativas abarcan
numerosas cuestiones, como son los derechos a la propiedad de la tierra y el territorio, el derecho
consuetudinario, el derecho al idioma, a la educación y a la cultura y, en algunos casos, a la
autonomía y el gobierno propio. En general exigen a los gobiernos que presten especial atención a
las políticas destinadas a promover el desarrollo de las comunidades indígenas.13 Incluso, dentro
de este nuevo marco jurídico, a menudo se informa de numerosas supuestas violaciones de los
derechos humanos de los pueblos indígenas. Entre los Estados del sudeste asiático, sólo Filipinas,
Malasia y más recientemente Camboya, tienen legislaciones específicas sobre los pueblos
indígenas.

En los países escandinavos el pueblo sami está legalmente reconocido como culturalmente
diferente y con derechos especiales. Por ejemplo, una ley aprobada en 2000 en Suecia concede
a las personas el derecho a utilizar el idioma sami en sus relaciones con la administración y los
tribunales. Suecia y Finlandia están todavía considerando si ratifican el Convenio Nº 169, ya que
existen ambigüedades respecto de los derechos a la propiedad de la tierra de los pueblos indígenas
en la legislación nacional de esos países. Suecia considera a los sami en el marco de su enfoque
frente a las minorías nacionales, pero en Noruega los sami están reconocidos como un pueblo
indígena.14 Existe un Parlamento Sami con poderes para negociar cuestiones de interés común

11 En virtud del Tratado de Waitangi, desde 1975 las reclamaciones de los maoríes las trata el Tribunal de Waitangi de Nueva Zelanda.
12 Véase S. James Anaya, Indigenous Peoples in International Law, Oxford University Press, 1996.
13 Véase Cletus Gregor Barié, Pueblos indígenas y derechos constitucionales en América Latina: un panorama, México, Instituto Indigenista
Interamericano, 2000; Bartolomé Clavero, Derecho indígena y cultura constitucional en América, México, siglo XXI, 1994; Comisión Nacional de
Derechos Humanos, Derechos de los pueblos indígenas. Legislación en América Latina, México, CNDH, 1999.

22

Rodolfo Stavenhagen

con los gobiernos de que se trate. En un nivel diferente, el carácter autónomo de Groenlandia
frente a Dinamarca, es un ejemplo de una relación constructiva entre un pueblo indígena y una
antigua potencia colonial. En la Federación de Rusia, los “pequeños pueblos del norte” están
amparados por la Ley Federal sobre Garantías de los Derechos de los Pequeños Pueblos Indígenas
de la Federación de Rusia, aprobada recientemente en 1999, que es el primer paso hacia el
reconocimiento de los pueblos indígenas en ese país. Esta ley brinda una protección judicial de
los derechos de los pequeños pueblos indígenas (art. 14) y protege el medio ambiente indígena,
el estilo de vida y la economía tradicionales, el servicio militar alternativo y las culturas e idiomas
tradicionales. Una reciente ley de abril de 2001, se refiere a los territorios administrados de forma
tradicional por los pueblos indígenas.

Sólo unos cuantos Estados africanos reconocen realmente la existencia de pueblos
indígenas en su territorio. La Constitución de Etiopía habla del derecho incondicional a la libre
determinación de cada nación, nacionalidad y pueblo en Etiopía. La Constitución del Camerún
protege los derechos de las minorías y defiende los derechos de los indígenas. La Constitución
de Uganda de 1996 protege los derechos de los grupos marginalizados y se compromete a
adoptar políticas de acción afirmativa a favor suyo. La Constitución de Argelia de 1996 reconoce
la dimensión amazigh de la cultura argelina, y la Constitución de Namibia reconoce el idioma
nama. El Gobierno democrático de Sudáfrica reconoce los derechos de los san, generalmente
reconocidos como los sudafricanos aborígenes. La Constitución promueve la protección de los
idiomas khoi, nama y san. Pese a que está cambiando el entorno legal, se siguen recibiendo
informes de violaciones de los derechos humanos de los pueblos indígenas.

7. Principales problemas de derechos humanos que aquejan a los pueblos indígenas
En 1953, la OIT publicó un excelente estudio sobre las condiciones de vida y de trabajo de los pueblos
autóctonos de los países independientes, en el cual llegó a la siguiente conclusión: “En general,
el nivel de vida de las poblaciones aborígenes en los países independientes es extremadamente
bajo y en la gran mayoría de los casos es considerablemente inferior al de las capas menesterosas
de la población no aborigen”.15 Treinta años después, José Martínez Cobo, Relator Especial de
la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías, observó que en
muchos países se encuentran en lo más bajo de la escala socioeconómica.16

Más recientemente, el Banco Mundial llevó a cabo un estudio empírico comparativo
sobre los pueblos indígenas y la pobreza en América Latina, según el cual la pobreza entre la
población indígena latinoamericana es aguda y está generalizada y las condiciones de vida de
la población indígena son pésimas, en particular si se las compara con las de la población no
indígena.17

14 Noruega fue el primer país que ratificó el Convenio de la OIT Nº 169.
15 Oficina Internacional del Trabajo. Poblaciones indígenas. Condiciones de vida y de trabajo de los pueblos autóctonos de los países independientes.
Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo, 1953, pág. 93.
16 José R. Martínez Cobo. Estudio del problema de la discriminación contra las poblaciones indígenas (E/CN.4/Sub.2/1986/7/Add.1 a 4). La adición 4
que contiene las conclusiones, propuestas y recomendaciones del Relator Especial, apareció como Publicación de las Naciones Unidas, Nº de venta

E.86.XIV.3.
17 Pueblos indígenas y pobreza en América Latina. George Psacharopoulos y Harry Anthony Patrinos, Washington, D.C., Banco Mundial, 1994.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

Esas conclusiones concuerdan con las de otros muchos estudios sobre la situación de
los pueblos indígenas en todo el mundo; tienden a mostrar no sólo que las condiciones de vida
de los indígenas son, en general, deplorables, sino también que su situación está estrechamente
relacionada con la discriminación y otras violaciones de los derechos humanos de los que son
víctimas los pueblos indígenas. Pese a los esfuerzos por mejorar sus condiciones, los pueblos
indígenas están todavía desaventajados a causa de su bajo nivel de vida y tropiezan con numerosos
obstáculos en sus intentos por superar su situación.

Aunque se han logrado algunos progresos en los dos últimos decenios, en particular
por lo que respecta a la legislación internacional y nacional relativa a los derechos humanos de
los pueblos indígenas (véase la Introducción), su situación general sigue siendo causa de gran
preocupación. Si nos fijamos en los diferentes indicadores que muestran el logro de los derechos
sociales, económicos y culturales, los indígenas se sitúan sistemáticamente en un nivel inferior al
del resto de la población.

Estudios comparativos y un cuidadoso examen de las declaraciones y comunicaciones
presentadas por las organizaciones indígenas y de derechos humanos, en conjunto con los informes
preparados por los gobiernos, las organizaciones internacionales y fuentes independientes,
nos permiten agrupar los principales problemas con que se enfrentan actualmente los pueblos
indígenas en diversas categorías, a saber: los derechos a la propiedad de la tierra y al territorio;
la educación y la cultura; la organización social y los sistemas de derecho consuetudinario; la
pobreza, los niveles de vida y el desarrollo sostenible; la representación política, la autonomía y la
libre determinación.

Derechos a la propiedad de la tierra

Nos referiremos en primer lugar a las cuestiones relativas a los derechos a la propiedad de la tierra,
que constituyen un problema de primer orden para las comunidades indígenas y se han estudiado
ampliamente a lo largo de los años. Desde tiempo inmemorial los indígenas han mantenido una
relación especial con la tierra, que es su medio de vida, de sustento y la base de su existencia
misma como comunidades territoriales identificables. El derecho a poseer, ocupar y utilizar la
tierra es inherente a la idea que tienen los pueblos indígenas de sí mismos y, en general, es a
la comunidad local, la tribu, la nación o el grupo indígena a quien se confiere ese derecho. Con
fines económicamente productivos esa tierra puede ser parcelada y utilizada en forma individual

o familiar; sin embargo, el uso de gran parte de ella está generalmente limitado a la comunidad
(bosques, tierras de pastos, pesquerías, etc.), y la propiedad social y moral pertenece a la
comunidad.
Ello se ha reconocido a menudo en el sistema jurídico nacional, pero con la misma
frecuencia ciertas clases de intereses económicos han intentado, como sucede frecuentemente,
convertir la posesión comunal en una posesión privada individual, proceso que se inició durante
el período colonial en muchos países y se intensificó en épocas poscoloniales. Por ejemplo, en
México el desmembramiento de las comunidades agrarias indígenas que tuvo lugar en el siglo XIX,
fue una de las razones de la revolución mexicana de 1910. A las comunidades mapuche, del sur
de Chile, se las obligó a aceptar la desintegración de sus territorios comunales durante la dictadura
militar de los años setenta.

Rodolfo Stavenhagen

El Sr. Martínez Cobo informó de que en algunos países existían disposiciones jurídicas
para la protección de las tierras indígenas, pero también señaló a comienzos del decenio de 1980
que “se está ahora propugnando la abolición de ellas y la concesión a los indígenas de la propiedad
privada individualizada e irrestricta de la tierra”.18 Además, en muchos países los indígenas han sido
desposeídos de sus tierras y grandes empresas económicas privadas o sociedades han podido,
con la ayuda del Estado o sin ella, apropiarse de tierras que pertenecían a comunidades indígenas.
Desde entonces no ha habido muchos cambios. Aunque se han dictado con mayor frecuencia
medidas jurídicas de protección, la pérdida y desposesión de las tierras indígenas han continuado
implacablemente, en algunos países más rápidamente que en otros, y las consecuencias de este
proceso han sido, en general, bastante nefastas para la situación de los derechos humanos de los
indígenas.

Erica-Irene Daes observa en su estudio sobre las poblaciones indígenas y su relación con
la tierra que “es difícil separar el concepto de la relación de esos pueblos con sus tierras, territorios
y recursos del concepto de sus diferencias y valores culturales. La relación con la tierra y con todo
ser viviente es fundamental para las sociedades indígenas”.19 En algunos países el concepto de
título aborigen es fundamental para los derechos humanos de los pueblos indígenas. Así sucede
en partes de la Commonwealth británica, donde el uso y la ocupación exclusivos de tierras desde
tiempo inmemorial dio lugar a un título aborigen. Cuando se reconoce ese título, los pueblos
indígenas tienen por lo menos algún derecho legal que se puede afirmar en el ordenamiento jurídico
interno.20 Otros países han decidido demarcar las tierras indígenas, pero, como señala la Sra.
Daes, habida cuenta de la frecuencia e importancia de las quejas, el mayor y único problema que
tienen hoy día los pueblos indígenas es que los Estados no demarcan las tierras indígenas. La
Sra. Daes concluye que: “Las sociedades indígenas de varios países se hallan en una situación
de rápido deterioro y cambio debido en gran parte a que se les ha denegado sus derechos a las
tierras, los territorios y los recursos [...] El hecho de que los Estados no apliquen, ni hagan cumplir
la legislación existente que protege las tierras y los recursos indígenas, constituye también un
problema muy extendido”.21

En América Latina la cuestión de los derechos a las tierras indígenas y de los derechos
humanos relativos a los problemas agrarios es particularmente grave. Un informe preparado
por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), llega a la conclusión de
que las reformas agrarias durante el siglo XX benefician a los pueblos indígenas permitiéndoles
recuperar una parte de las tierras que reclaman; pero los programas no reconocen su especificidad
étnica y cultural de forma que los indígenas están considerados simplemente como agricultores.
La conveniencia de introducir reformas legales que otorgarían a los indígenas un mayor grado
de autonomía y participación en la gestión de los procesos económicos, sociales, políticos y
culturales de sus tierras y territorios es una reivindicación esencial de los pueblos indígenas, de
sus organizaciones en el momento actual y los Estados no deberían ignorarlo.22

Las cuestiones de los derechos a la propiedad de la tierra afectan también a las
comunidades indígenas en otras partes del mundo. Un ejemplo es el de los orang asli de Malasia
18 E/CN.4/Sub.2.1986/7/Add.4, párr. 194.
19 Erica-Irene A. Daes, Las poblaciones indígenas y su relación con la tierra (E/CN.4/Sub.2/2001/21), párr. 13.
20 Ibíd., párr. 38.
21 Ibíd., párrs. 123 y 130.
22 José Aylwin O., El acceso de los indígenas a la tierra en los ordenamientos jurídicos de América Latina. Un estudio de casos, Santiago, CEPAL,
marzo de 2001 (manuscrito).

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

donde, como afirma un especialista, la mayor amenaza que existe hoy día para la cultura y la
identidad de los orang asli es ser desposeídos de sus tierras originales tradicionales.23 En Camboya
una novedad importante es la reciente ley agraria, aprobada en agosto de 2001, cuyo artículo 26
estipula que la propiedad de la tierra la concede el Estado a las comunidades indígenas como una
propiedad colectiva. Esta propiedad colectiva incluye todos los derechos y protecciones de la
propiedad de que disfrutan los propietarios privados. La ley agraria prevé también la demarcación
de las tierras indígenas de acuerdo con la situación de hecho comprobada por las comunidades de
acuerdo con sus vecinos (véase la adición).

Las comunidades indígenas y las organizaciones de derechos humanos trabajan juntas
para proteger las tierras que reclaman de acuerdo con las normas jurídicas internacionales y
nacionales. Un caso que marca un hito en esta dirección, es la decisión de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos en favor de la comunidad indígena awas tingni de Nicaragua. Después de
un largo proceso la Corte decidió en agosto de 2001, que el Estado había violado el derecho a la
protección judicial y el derecho a la propiedad consagrados en la Convención Americana sobre
Derechos Humanos en perjuicio de los miembros de la comunidad awas tingni, y decidió que: “el
Estado debe adoptar en su derecho interno, de conformidad con el artículo 2 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, las medidas legislativas, administrativas y de cualquier otro
carácter que sean necesarias para crear un mecanismo efectivo de delimitación, demarcación y
titulación de las propiedades de las comunidades indígenas, acorde con el derecho consuetudinario,
los valores, usos y costumbres de éstas”, y que “el Estado deberá delimitar, demarcar y titular
las tierras que corresponden a los miembros de la comunidad mayagna (Sumo) Awas Tingni y
abstenerse de realizar, hasta tanto no se efectúe esa delimitación, demarcación y titulación, actos
que puedan llevar a que los agentes del propio Estado, o terceros que actúen con su aquiescencia

o su tolerancia, afecten la existencia, el valor, el uso o el goce de los bienes ubicados en la
zona geográfica donde habitan y realizan sus actividades los miembros de la comunidad mayagna
(Sumo) Awas Tingni”.24
Se sabe que los tribunales han dictado también sentencias semejantes en otros
Estados, lo que demuestra que los derechos a la tierra de los indígenas pueden estar, y de hecho
están, protegidos en algunos casos por medidas legales y judiciales favorables. Pero esos son
casos excepcionales, porque generalmente las comunidades indígenas no tienen fácil acceso al
sistema judicial y en algunos países los indígenas no disponen en absoluto de esos recursos.
Por consiguiente, parece ser que en el futuro deben realizarse esfuerzos por mejorar el acceso al
sistema judicial de las comunidades indígenas, y por reformar los sistemas jurídicos allí donde se
niega a los pueblos indígenas el acceso a un recurso legal.

Pero, incluso cuando se dispone en principio de leyes para los indígenas, no siempre
se aplican en beneficio suyo. Muchos Estados informan que desde hace poco tiempo existe una
actividad legislativa mediante la cual, al parecer, se protegen los derechos de los indígenas,
pero las organizaciones indígenas informan también que su aplicación deja mucho que desear.
Tan importante es para los derechos de los indígenas el cómo aplicar de forma eficaz la legislación

23 Colin Nicholas, “Orang Asli and human righs”, Subang Jaya, Malasia, Center for Orang Asli Concerns, 2001. Los pueblos indígenas de Sabah y
Sarawak están regulados por una legislación diferente, y su situación es algo distinta de la de los Orang Asli, pero se enfrentan con muchos de los
mismos problemas.
24 Caso Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni c. la República de Nicaragua. Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, de 31
de agosto de 2001.

26

Rodolfo Stavenhagen

existente, como adoptar dicha legislación. Además, no toda la legislación que regula la propiedad,
el uso y el acceso a la tierra y a otros recursos naturales es favorable a la protección de los
derechos indígenas. En algunos países la legislación recientemente promulgada menoscaba
las propiedades comunales o tribales y posibilita su desposesión por terceros u otros intereses
privados o empresariales.

Erica-Irene Daes escribe que “… el título aborigen está a menudo sometido al supuesto
ilegítimo de que el Estado está facultado para extinguirlo, en contraste con la protección jurídica
y los derechos que en la mayoría de los países protegen las tierras y los bienes de los ciudadanos
no indígenas, otras personas y las empresas [...] Este hecho basta probablemente para explicar la
abrumadora mayoría de problemas de derechos humanos que afectan a los pueblos indígenas”.
Además, “La expropiación de las tierras y recursos indígenas en aras del desarrollo nacional es un
grave problema que va en aumento. Los proyectos de desarrollo frecuentemente se ejecutan en
tierras y territorios indígenas, sin el consentimiento de los indígenas o incluso sin consultarlos”.25
En varios países las violaciones de los derechos a las tierras indígenas en el marco de los programas
nacionales de desarrollo constituyen una importante causa de tensiones sociales y merecen un
examen más detenido en el futuro.26

Tierras y territorios de origen

A veces se considera que el problema de la tierra está relacionado básicamente con la disponibilidad
de la tierra con fines productivos (agricultura, silvicultura, pastoreo, ganadería) para los miembros
de las comunidades indígenas. Aun cuando, ciertamente, ello tiene la mayor importancia porque
la falta de acceso a la tierra productiva condena a las familias indígenas rurales a la pobreza e
impele a sus miembros emigrar en busca de trabajo, no siempre con éxito, existen otros factores
que influyen también.27 Las comunidades indígenas mantienen vínculos históricos y espirituales
con sus tierras de origen, territorios geográficos en los que florece la sociedad y la cultura; por
lo tanto, constituyen el espacio social en el que una cultura puede transmitirse de generación
en generación. Con demasiada frecuencia las personas no indígenas no comprenden bien la
necesidad de este vínculo espiritual que une a las comunidades indígenas a sus tierras de origen y
a menudo se ignora en la legislación existente sobre la tierra.

El Comité de Derechos Humanos ha examinado esta cuestión y ha adoptado el
siguiente comentario general sobre el artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos:

“[...] en algunos de sus aspectos los derechos de las personas amparadas en virtud de
este artículo -por ejemplo, el disfrute de una determinada cultura- pueden guardar relación
con modos de vida estrechamente asociados al territorio y al uso de sus recursos. Esto
podría ser particularmente cierto en el caso de los miembros de comunidades indígenas
que constituyen una minoría [...] Por lo que se refiere al ejercicio de los derechos culturales

25 Daes, op. cit., párrs. 38 y 132.
26 Véase el Informe del Seminario de Expertos sobre las Experiencias Prácticas en Materia de Derechos y Reivindicaciones sobre Tierras Indígenas,
celebrado en Whitehorse (Canadá), en 1996 (E/CN.4/Sub.2/AC.4/1996/6).
27 Esta sección trata únicamente de las poblaciones indígenas rurales. Las poblaciones indígenas urbanas tienen problemas diferentes que serán
tratados en otro contexto.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

protegidos por el artículo 27, el Comité observa que la cultura se manifiesta de muchas
formas, inclusive un modo particular de vida relacionado con el uso de recursos terrestres,
especialmente en el caso de los pueblos indígenas.”28

Algunos expertos arguyen que el reconocimiento de los derechos territoriales indígenas
es necesario para la plena protección de los derechos humanos y libertades fundamentales de los
pueblos indígenas; mientras que otros parecen temer que ese reconocimiento pueda menoscabar
la unidad y la integridad de los Estados existentes. Con todo, en varios Estados esos derechos se
han incluido en la legislación y la experiencia muestra que la unidad nacional no está amenazada
por esos cambios.

Después de una lucha, que ha durado decenios, para lograr una reparación jurídica en
relación con los antiguos derechos a la tierra y al título aborigen, el pueblo inuit del norte del
Canadá, que había relacionado sus reclamaciones a la tierra con la autonomía territorial, negoció
un acuerdo político con el Gobierno mediante el cual lograban la creación, en 1999, del territorio
autónomo de Nunavut. En lugar de debilitar la unidad nacional, este acuerdo ha fortalecido la
estructura federal del Canadá y satisfecho las reclamaciones y aspiraciones del pueblo inuit.29

En Panamá siete pueblos indígenas: ngöbe, kuna, emberá, wounaan, buglé, naso y
bribri, que representan juntos el 8,3% de la población nacional, están concentrados principalmente
en cinco comarcas territoriales legalmente constituidas, que forman casi el 20% de la superficie
total del territorio del país. Esas comarcas son regiones semiautónomas gobernadas por consejos
locales y caciques tradicionales.30

¿Cómo pueden y cómo deben coexistir los actuales Estados con la noción de territorios
indígenas?. ¿Son esas nociones incompatibles?. ¿En qué medida es la idea de tierras de origen
indígenas legalmente reconocidas un ingrediente necesario para el pleno disfrute de todos los
derechos humanos por los pueblos indígenas? Son preguntas controvertidas que todavía no
han hallado respuesta, y ésta variará según las regiones y el país. Aun cuando se han realizado
varias experiencias prácticas que ilustran los problemas que se plantean, es necesario realizar
más estudios para abordar las cuestiones particulares, que en el discurso público son a menudo
objeto de controversia. ¿Cómo pueden hallarse acuerdos constructivos para conciliar la legítima
preocupación de los Estados por su integridad territorial y unidad nacional con la preocupación,
igualmente legítima, de los pueblos indígenas por su supervivencia colectiva como pueblos
vinculados a la tierra en innumerables formas, dentro de un sistema internacional formado por
Estados soberanos? El Relator Especial tiene la intención de seguir ocupándose de esas preguntas
en el futuro, inspirándose en las investigaciones y experiencia existentes, consultando con los
especialistas competentes y visitando determinadas zonas donde se están resolviendo esas
cuestiones.

28 Comité de Derechos Humanos, comentario general Nº 23 al artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (CCPR/C/21/Rev.1/
Add.5) aprobado en su 1314ª sesión (50º período de sesiones), 6 de abril de 1994.
29 El sitio en la web de Nunavut es http://www.nunavut.com.
30 Congresos y organizaciones indígenas de Panamá, Informe de la Situación de los Derechos Humanos de los Pueblos Indígenas de Panamá, Panamá,
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 6 de junio de 2001.

Rodolfo Stavenhagen

La cuestión de los derechos a la tierra no puede disociarse de la cuestión del acceso a
los recursos naturales y su utilización por parte de las comunidades indígenas. Esos derechos
están reconocidos en el artículo 15 del Convenio Nº 169 y en los artículos 28 y 30 del proyecto de
declaración.31 El proyecto de declaración americana sobre los derechos de los pueblos indígenas
está redactado en términos similares.32

Las organizaciones indígenas han pedido con insistencia que se preste atención a esos
derechos, puesto que el acceso a los recursos naturales presentes en su hábitat es esencial para
su desarrollo económico y social. Con demasiada frecuencia, esos recursos se están extrayendo o
aprovechando en beneficio de otros intereses (petróleo, minería, explotación maderera, piscicultura,
etc.), con poco o ningún provecho para las comunidades indígenas que ocupan la tierra. Aunque
el Banco Mundial ha elaborado directrices operacionales para sus propias actividades en relación
con esos temas (véase la Introducción) y en algunas legislaciones nacionales se protegen
específicamente los intereses de las comunidades indígenas a ese respecto, en muchos casos se
pasan por alto los derechos y las necesidades de los pueblos indígenas, lo que hace que éste sea
uno de los principales problemas de derechos humanos con que se han enfrentado en los últimos
decenios.

A la vista de las pruebas, y coincidiendo con la Sra. Daes, el Relator Especial considera
que el conjunto formado por la tierra, el territorio y los recursos constituye una cuestión de
derechos humanos esencial para la supervivencia de los pueblos indígenas, y propone que se
siga estudiando la cuestión analizando con más detalle la experiencia que podría adquirirse con el
estudio de casos particulares en distintas partes del mundo.

Educación y cultura

La extensa bibliografía producida en los últimos decenios acerca de la situación de los indígenas de
todo el mundo muestra que mantienen, en general, unas peculiaridades culturales que los distinguen
claramente de los demás grupos de la sociedad y de los sectores a los que habitualmente se hace
referencia con el concepto de “cultura nacional”. Son muchos los rasgos asociados con esa
peculiaridad cultural, y en el presente informe el Relator Especial desea subrayar tan sólo algunos
que afectan directamente al disfrute de los derechos humanos y las libertades fundamentales de
los pueblos indígenas.

Idioma

Es necesario mencionar en primer lugar la importancia que reviste el idioma en lo que se refiere a
aportar una peculiaridad cultural esencial a cualquier pueblo. El idioma, como han demostrado los
especialistas, no es tan sólo un medio de comunicación, sino también un elemento esencial para

31 El párrafo 1 del artículo 15 del Convenio de la OIT Nº 169 dice lo siguiente: “Los derechos de los pueblos interesados en los recursos naturales
existentes en sus tierras deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilización,
administración y conservación de dichos recursos”. El artículo 18 del proyecto de declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de las
poblaciones indígenas establece: “Los pueblos indígenas tienen derecho a la conservación, reconstitución y protección del medio ambiente total y de
la capacidad productiva de sus tierras, territorios y recursos”. El artículo 30 establece: “Los pueblos indígenas tienen derecho a determinar y elaborar
las prioridades y estrategias para el desarrollo o la utilización de sus tierras, territorios y otros recursos”.
32 El párrafo 4 del artículo 18 dice lo siguiente: “Los pueblos indígenas tienen derecho a un marco legal efectivo de protección de sus derechos
sobre recursos naturales en sus tierras, inclusive sobre la capacidad para usar, administrar y conservar dichos recursos, y con respecto a los usos
tradicionales de sus tierras, y sus intereses en tierras y recursos, como los de subsistencia”.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

la estructuración de los procesos mentales y la aportación de significado al entorno natural y social
de cualquier persona. Una comunidad idiomática es también una comunidad epistemológica, es
decir, vincula a las personas mediante su participación en un medio común y en unos conocimientos
compartidos. Las comunidades que poseen un idioma indígena proporcionan a sus miembros toda
la gama de significados culturales que conlleva el uso de un idioma común. La mayoría de los
idiomas indígenas son muy antiguos y, aunque han sufrido cambios -al igual que cualquier otro
idioma- se transmiten de generación en generación y ayudan a preservar la continuidad de una
comunidad lingüística y su cultura.

Los derechos relacionados con el idioma son un elemento esencial de los derechos
culturales que todas las personas disfrutan en virtud de las normas internacionales de derechos
humanos. El sujeto del derecho al propio idioma no son sólo los individuos, sino también las
comunidades, las naciones y los pueblos. Si se niega a una comunidad lingüística el uso colectivo
y público de su idioma (por ejemplo, en las escuelas, en los medios de comunicación, en los
tribunales, en la administración) se coarta gravemente el derecho de cualquier individuo a utilizar
ese idioma. Así pues, actualmente se da a los derechos relacionados con el idioma el carácter
de derechos humanos, lo que entraña su respeto, protección y promoción por parte de los demás,
y especialmente por parte de las autoridades del Estado. Numerosos Estados han promulgado
ya legislación relativa a la protección de los idiomas regionales, minoritarios o indígenas. En
Nueva Zelanda, por ejemplo, se ha enmendado la ley de educación de 1989 para recoger en ella
la financiación de los centros preescolares, las escuelas primarias, las escuelas secundarias y las
universidades maoríes. El impulso necesario llegó de la insistencia de las madres maoríes en que
ese pueblo recuperase la educación de sus hijos desde el nacimiento hasta la vida adulta.

Desde una perspectiva histórica, sin embargo, en las políticas de los Estados no se han
reconocido o protegido siempre los idiomas hablados por los pueblos indígenas o las minorías
lingüísticas. Por el contrario, la intención de las políticas lingüísticas, educativas y culturales
oficiales ha sido a menudo la asimilación de esos grupos en la corriente principal del país, con la
consiguiente pérdida de idioma y cultura. Ha sido únicamente en los últimos años cuando se ha
percibido que con esos procesos se vulneraban los derechos humanos de los miembros de esas
comunidades lingüísticas, y a veces se han considerado como una forma de etnocidio.33

Hoy día, en algunos países se reconocen los idiomas indígenas como idiomas nacionales,
al menos en las regiones en que su utilización está muy extendida, y a veces se les ha otorgado,
de una u otra forma, la condición de idioma oficial. En otros casos, su uso ya no se reprime, pero
únicamente se toleran como un medio de comunicación privado y no se les reconoce ninguna
condición oficial. En numerosas comunidades lingüísticas indígenas de todo el mundo, es corriente
encontrar a miembros de la generación más anciana que mantienen su idioma, mientras que los
jóvenes y los niños son más proclives a perderlo, especialmente cuando se llevan a cabo políticas
de asimilación. El artículo 30 de la Convención sobre los Derechos del Niño no deja lugar a dudas:
“En los Estados en que existan minorías étnicas, religiosas, lingüísticas o personas de origen
indígena, no se negará a un niño que pertenezca a tales minorías, o que sea indígena, el derecho
que le corresponde en común con los demás miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural,
a profesar y practicar su propia religión, o a emplear su propio idioma”.

33 El etnocidio es un proceso de modificación y destrucción cultural resultado de políticas específicas que socavan la capacidad de autopreservación
de una comunidad cultural.

Rodolfo Stavenhagen

La negación del derecho a practicar la cultura, la religión o el idioma propios puede
adoptar muchas formas. A menudo, cuando el entorno social e institucional no es propicio a la
preservación y el desarrollo de las culturas y los idiomas indígenas, ese derecho se niega en la
práctica, incluso cuando no existe una prohibición o restricción oficial.

Educación

El uso de la lengua materna en la educación y las comunicaciones públicas es una cuestión
importante en la definición de los derechos humanos de los indígenas. En contraste con la idea
extendida y dominante en el pasado de la escolarización oficial como instrumento de asimilación y
aculturación, mediante el cual los niños indígenas aprenden a hablar el idioma nacional y a utilizarlo
en lugar de su lengua materna, el pensamiento actual tiende más a ir en dirección contraria.
La educación bilingüe e intercultural se ha convertido en política educativa para las comunidades
indígenas en muchas partes del mundo. Los especialistas en educación concuerdan en que la
escolarización temprana, tanto en la lengua materna nativa como en el idioma oficial del Estado,
supone un gran beneficio para los niños indígenas, que pueden dominar el idioma vehicular, es
decir, de la sociedad más amplia sin perder su lengua vernácula.

No obstante, a pesar de las mejores intenciones, la enseñanza de las lenguas nativas
en las escuelas tiene sus dificultades. En primer lugar, muchos idiomas indígenas no tienen un
alfabeto propio ni cuentan con una tradición escrita. En segundo lugar, la enseñanza oficial de la
lengua vernácula y del idioma vehicular como segunda lengua, requiere una capacitación y unas
dotes pedagógicas especiales de las que a menudo carecen los maestros indígenas. En México,
por ejemplo, donde se ha venido impartiendo una educación oficial bilingüe en las zonas indígenas
durante muchos decenios, el rendimiento de los estudiantes en las escuelas bilingües sigue siendo
inferior al promedio nacional. Además, la preparación de libros de texto y materiales docentes
en idiomas indígenas, suele dejar que desear en las zonas donde se enseña de forma exclusiva
el idioma nacional u oficial. En muchos países, las administraciones de las escuelas (públicas o
privadas) no están preparadas para hacerse cargo eficazmente de la educación indígena bilingüe.
En la medida en que tiene lugar lo anteriormente expuesto, el derecho de los indígenas a recibir
educación en su propio idioma no se aplica suficientemente y requerirá una atención especial en
el futuro.

La idea de la educación multicultural o intercultural es aun más problemática, afecta no
sólo a las escuelas locales, sino también a los sistemas escolares de nivel regional, nacional y a
la filosofía educativa de cualquier país donde haya pueblos indígenas. La noción de la educación
multicultural e intercultural conduce a una completa revisión de contenidos y métodos educativos
en los países en que se aplica. Básicamente, significa que la diversidad cultural del país se refleja
en los planes de estudio, en tanto que la preservación y la promoción de la diversidad cultural se
convierte en un objetivo compatible con la gobernanza democrática y el disfrute de los derechos
humanos por todos. En algunos casos, ese enfoque requerirá la revisión de ideas tradicionales
sobre identidad y cultura nacional de los grupos culturales mayoritarios o dominantes. A menudo,
las organizaciones indígenas tienen que recordar al mundo que sus propias peculiaridades
culturales son también una contribución a la cultura universal, y no meras reliquias de un pasado
que se desvanece. Entre los derechos de los pueblos indígenas a la cultura y a la educación (de

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

hecho toda la gama de derechos culturales), figura el derecho al disfrute y a la protección de su
propia cultura en un mundo multicultural, más amplio.

Multiculturalismo

La preservación de las culturas indígenas (incluidos los elementos tangibles y los intangibles, las
artes y los objetos artesanales, las tradiciones, los sistemas de conocimiento, los derechos de
propiedad intelectual, la ordenación de los ecosistemas, la espiritualidad, etc.), es un componente
esencial de un conjunto global de derechos humanos de los indígenas. Esto puede parecer obvio para
cualquiera que dé por sentados los derechos culturales, según figuran en la Carta Internacional de
Derechos Humanos. Sin embargo, la preservación de las culturas indígenas no es en modo alguno
un proceso natural. Es más probable que sea a la inversa, puesto que, como se ha documentado
en la bibliografía especializada sobre el tema, frecuentemente se han elaborado políticas públicas
para eliminar y transformar las culturas indígenas porque su existencia se ha considerado como
nociva para la idea del desarrollo y la integración nacional. Muchos países adoptaron políticas
específicas para “asimilar” a los pueblos indígenas en la cultura “nacional” más amplia en el marco
de una modernización cultural y social. Aunque esas ideas no cuentan ya con el apoyo que solían
tener y cada vez son más los Estados que adoptan posturas favorables al multiculturalismo, todavía
hay numerosos casos en que las culturas de los pueblos indígenas se enfrentan a fuertes presiones
externas para que cambien, cuando no se encuentran verdaderamente al borde de la extinción.

La idea del multiculturalismo no entraña la preservación artificial de las culturas indígenas
(o tribales) en algún tipo de museo, sino únicamente el derecho de toda comunidad humana a vivir
con arreglo a las normas y visiones de su propia cultura. Algunas culturas cambian a lo largo
del tiempo, pero sólo el tiempo dirá si alguna vez existirá una cultura universal o varias culturas
locales, regionales, étnicas y nacionales interrelacionadas. Desde una perspectiva de derechos
humanos, es evidente que el sujeto de los derechos culturales es el individuo, aunque esos
derechos únicamente pueden disfrutarse plenamente por todas las personas en comunidad con
otros miembros del grupo. Así pues, los indígenas piden garantías de que sus culturas recibirán
el respeto y la consideración de que gozan otros grupos de la sociedad, y de que disfrutarán de
libertad para desarrollar su creatividad cultural en comunión con otros miembros de su grupo.
En el plano internacional, la UNESCO y la OMPI han abordado esas cuestiones en relación con el
patrimonio cultural y la propiedad intelectual de los pueblos indígenas (véase la Introducción).

Los derechos culturales de los pueblos indígenas se contemplan también en varias
legislaciones nacionales, aunque no siempre con la clara intención de promoverlos y fomentarlos.
En Filipinas, por ejemplo, la Constitución contiene varias disposiciones relativas a los derechos de
las “comunidades culturales” y en el artículo IV se establece que “el Estado reconocerá, respetará
y protegerá los derechos de las comunidades culturales indígenas de preservar y desarrollar sus
culturas, tradiciones e instituciones”.

Más arriba se ha señalado que las culturas indígenas están estrechamente vinculadas con
el concepto de los derechos sobre la tierra, la ocupación y posesión de territorios ancestrales. Una
pregunta que frecuentemente se plantea a los pueblos indígenas es si su identidad cultural puede
sobrevivir en un medio desterritorializado, es decir, en asentamientos dispersos y centros urbanos
donde los migrantes indígenas viven mezclados con poblaciones que no lo son. La respuesta a

Rodolfo Stavenhagen

esa pregunta depende de las circunstancias particulares y de la definición concreta de la identidad
indígena que se adopta en cada caso (véase más abajo). Puede decirse que en la medida en que
los derechos culturales son universales, no están sujetos a ninguna clase de restricción territorial.
El derecho de cualquier persona o grupo de personas a preservar, practicar y desarrollar su propia
cultura no depende de la territorialidad, sino que está relacionado con la propia identificación.

Cómo se protegen -o no- los derechos culturales, educativos y lingüísticos de los pueblos
indígenas en distintas circunstancias es una cuestión empírica que precisa además investigación
comparativa. La UNESCO ha recomendado que los Estados adopten medidas especiales para velar
por la protección y promoción de las culturas indígenas. La Comisión Africana sobre los Derechos
Humanos y de los Pueblos ha establecido directrices en las que se pide a los Estados que adopten
medidas concretas encaminadas a la promoción de la identidad cultural y la “conciencia y disfrute
del patrimonio cultural de las minorías y los grupos étnicos nacionales y de los sectores indígenas
de las poblaciones”.34 La Comisión ha establecido un grupo de trabajo sobre los derechos de las
comunidades y poblaciones indígenas y alienta también a los pueblos indígenas de África a que,
entre otras cosas, soliciten la condición de observadores en la Comisión Africana, le presenten
comunicaciones para su examen, ejerzan influencia sobre los miembros de la Comisión que
procedan de zonas donde existan pueblos indígenas, e insten a que se nombre un Relator Especial
de la Comisión Africana sobre cuestiones indígenas en África.35 A ese respecto, la situación
especialmente sensible de las niñas indígenas reviste una importancia fundamental, por cuanto
son a menudo las víctimas más vulnerables de la discriminación, la exclusión y la marginación.

Organización social, gobierno local, derecho consuetudinario

Las identidades culturales, no sólo se sostienen por una lista discreta de elementos que cada
miembro de un grupo cultural lleva consigo en su devenir por la vida. De hecho, esos elementos
pueden variar de un individuo a otro y pueden, como frecuentemente lo hacen, cambiar con
el tiempo. Así pues, no es el contenido de una cultura lo que define la identidad de un grupo.
Las identidades se forjan y mantienen más bien en el terreno de la organización social. En la
medida en que un sistema de relaciones sociales define la identidad de cada uno de sus miembros
y su vinculación con el conjunto del grupo, las instituciones sociales y las relaciones características
de una comunidad determinada constituyen el marco de referencia necesario para que una cultura
prospere. Las comunidades indígenas lo saben bien, puesto que cuando reclaman el derecho a
mantener su organización social frente a la presión que ejerce la sociedad general, lo que están
pidiendo en realidad es la preservación de su cultura.

Con demasiada frecuencia, la sociedad más amplia ha adoptado la postura de que
las instituciones sociales indígenas son contrarias al interés nacional o, lo que es aún peor,
moralmente reprensibles. Esa es la postura que adoptaron durante mucho tiempo las instituciones
dominantes en los imperios coloniales. Con frecuencia, se debate la cuestión de si el respeto de
las instituciones comunales indígenas puede conducir en ciertas circunstancias a la vulneración de
los derechos humanos individuales (por ejemplo, los derechos de las mujeres y las niñas).

34 Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, “Directrices generales sobre la forma y el contenido de los informes que deben presentar
los Estados miembros acerca del significado, el ámbito y el peso de los “derechos de los pueblos” reconocidos en el párrafo 2 del artículo 17 y en los
artículos 19 y 20 de la Carta”, págs. 417 y 418.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

A menudo, la organización de una comunidad local se mantiene mediante la adhesión
a un sistema generalmente aceptado de hábitos y costumbres, o derecho consuetudinario, que
en numerosos países no cuenta con ninguna forma de reconocimiento oficial y puede además
percibirse como antagónico del sistema jurídico oficial del Estado. ¿Supone una violación del
sistema jurídico de un país el que los miembros de una comunidad acepten las normas del derecho
consuetudinario no escrito? ¿Supone una violación de las normas jurídicas de ámbito nacional la
aplicación del derecho consuetudinario? De ser así, ¿qué sucede cuando la aplicación del derecho
positivo entraña una violación de las normas y costumbres comunitarias? ¿No podría eso constituir
también una violación de los derechos humanos?

Diferentes Estados (y diferentes estudiosos) abordan esas cuestiones de distinta manera
y las diversas soluciones van desde alguna forma de pluralismo jurídico aceptado, hasta el absoluto
rechazo por parte del sistema jurídico oficial de cualquier forma de derecho consuetudinario
indígena, con varias posibilidades intermedias. ¿En qué circunstancias puede la aplicación de
los sistemas jurídicos indígenas (derecho consuetudinario) ser una amenaza para las normas
internacionalmente aceptadas de derechos humanos individuales? Y, del mismo modo, ¿en qué
circunstancias podría la limitación o supresión del derecho consuetudinario indígena vulnerar
los derechos humanos de los miembros de las comunidades indígenas? Se trata de cuestiones
complejas en torno a las cuales hay un intenso debate y poco consenso, el cual es necesario
abordar de una forma objetiva y sin prejuicios.

Desde tiempo inmemorial, las comunidades locales han desarrollado alguna forma de
gobierno local, en el marco de un sistema político más amplio en el que han quedado integradas,
como resultado de los acontecimientos históricos. Las comunidades indígenas no son una
excepción. A lo largo de la historia, las comunidades locales han luchado por defender su autonomía
frente a las influencias externas, a veces con éxito y a veces sin él. Al tiempo que los pueblos
indígenas se iban incorporando en estructuras estatales, que ellos no habían elegido, durante las
etapas de colonización o de expansión de los modernos Estados-Nación, sus formas locales de
gobierno se modificaron o adaptaron para ajustarlas a los intereses y necesidades del Estado, con
lo que se crearon tensiones que han desembocado a menudo en conflictos y violencia.

Las organizaciones indígenas tratan de preservar o recuperar el derecho al gobierno propio
local (y a veces regional); consideran que ese derecho es parte de las libertades fundamentales
que el derecho internacional reconoce a todos los pueblos. En muchos casos, los indígenas,
mediante negociaciones y tratados, reformas constitucionales o legislación especial, han podido
establecer acuerdos con los Estados acerca de ese derecho a un gobierno propio. En otros casos,
sin embargo, eso no ha sido posible y unas dependencias gubernamentales de ámbito nacional

o regional se ocupan todavía de la administración de los asuntos de las comunidades indígenas.
A menudo, hay oficinas, departamentos o ministerios de asuntos indígenas con mandatos
concretos en esa esfera y los gobiernos indígenas locales tienen que tratar con esas instituciones
en lugar de hacerlo con las del sistema político o administrativo nacional. Las organizaciones
indígenas pueden considerarlo una forma de discriminación, en tanto que los gobiernos opinan que
esos arreglos tienen por objeto la protección de los pueblos indígenas, en su propio interés (según
lo define el Estado).

Rodolfo Stavenhagen

Reconociendo esos problemas, en el artículo 33 del proyecto de declaración de las
Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas se establece que: “Los pueblos
indígenas tienen derecho a promover, desarrollar y mantener sus estructuras institucionales y sus
costumbres, tradiciones, procedimientos y prácticas jurídicas característicos, de conformidad con
las normas de derechos humanos internacionalmente reconocidas”.

¿Qué relación guardan los diversos arreglos relativos al gobierno propio a nivel local entre
los pueblos indígenas con el ejercicio de sus derechos civiles y políticos? ¿Cómo ha afectado la
legislación reciente a la protección y el disfrute de esos derechos? Cuando el gobierno propio
de los indígenas difiere de las estructuras constitucionales de gobierno municipal, ¿cómo queda
afectada la situación de las comunidades indígenas en lo que se refiere a los derechos humanos?
Sobre este tema, al igual que sobre los que se han mencionado anteriormente, la bibliografía es,
en el mejor de los casos, fragmentaria y hay pocas pruebas que apoyen ninguna conclusión de
gran alcance. El Relator Especial propone abordar esta cuestión en un marco comparativo desde
la perspectiva de los derechos humanos, la gobernanza democrática y volverá a informar a la
Comisión en el futuro.

Pobreza, nivel de vida, desarrollo sostenible

Como ya se ha señalado, los indígenas se encuentran muy a menudo entre los estratos más
pobres de la sociedad, se estima que su nivel de vida es inferior al promedio en muchos aspectos.
Algunos estudios han mostrado altos niveles de mortalidad infantil, niveles nutricionales inferiores
al promedio, falta de servicios públicos, dificultades para acceder a las instituciones de bienestar
social, prestación de servicios de una calidad inferior al promedio por parte de esas instituciones,
condiciones de vivienda y alojamiento inadecuadas y, generalmente, un nivel bajo de los indicadores
asociados con la idea del desarrollo humano.

Muchos Estados han reconocido esos problemas y promueven políticas y medidas
especiales encaminadas a mejorar el nivel de vida de los pueblos indígenas. En otras zonas, las
políticas públicas no tienen esa orientación y las necesidades de las poblaciones indígenas no
se han tenido en cuenta. Numerosas declaraciones formuladas en el Grupo de Trabajo sobre las
Poblaciones Indígenas por los representantes de esos pueblos, y otras informaciones recogidas por
órganos de investigación independientes, confirman esa tendencia. Por ejemplo, el Comité sobre
la Salud de los Indígenas del Grupo Oficioso de los Pueblos Indígenas expresó en el 19º período de
sesiones del Grupo de Trabajo sobre las Poblaciones Indígenas su preocupación porque, pese a
todos los esfuerzos de los gobiernos nacionales y los organismos internacionales, la brecha entre
la salud de los pueblos indígenas y la del resto de la sociedad se abre cada vez más. Le preocupan
también los efectos que pueda tener en los pueblos indígenas el Fondo Mundial para la Salud
recientemente establecido por el Grupo de los Ocho.36

¿Qué es lo que se ha hecho y qué es lo que se puede hacer? Durante muchos decenios,
los gobiernos nacionales, los organismos multilaterales de financiación, las organizaciones no
gubernamentales y las empresas privadas han elaborado y puesto en práctica proyectos de

36 Declaración del comité sobre la salud de los indígenas en el Grupo de Trabajo sobre las Poblaciones Indígenas, julio de 2001.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

desarrollo en los ámbitos local y regional encaminados a promover el desarrollo económico y
social de las comunidades indígenas. Aunque en el párrafo 1 del artículo 7 (Convenio Nº 169) se
establece que: “Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades
en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte sus vidas, creencias,
instituciones, bienestar espiritual, a las tierras que utilizan de alguna manera; de controlar, en la
medida de lo posible, su propio desarrollo económico social y cultural”, desafortunadamente, por
una multitud de razones, eso no siempre sucede.

La experiencia reciente ha demostrado que para que los resultados sean eficaces y
supongan una diferencia en la vida de las personas y las comunidades, el crecimiento económico
debe ir de la mano con las preocupaciones sociales. Un nuevo enfoque parece estar afirmándose
en el debate internacional: el desarrollo sostenible centrado en los derechos humanos, que significa
que, a menos que pueda demostrarse que el desarrollo sirve para mejorar las condiciones de vida
de las personas dentro del marco del respeto de los derechos humanos, no producirá los resultados
deseados. Ese enfoque puede revestir una especial importancia en el caso de los pueblos indígenas
cuyos derechos humanos frecuentemente se han pasado por alto, cuando no se han obstaculizado
directamente, en virtud de los enfoques tradicionales del desarrollo económico.

El debate internacional sobre esas cuestiones es intenso, y resulta útil situar las
preocupaciones relativas a los derechos humanos de los pueblos indígenas en ese marco de
referencia. En relación con este tema viene especialmente al caso el informe del 19º período de
sesiones del Grupo de Trabajo sobre las Poblaciones Indígenas celebrado en julio de 2001 (E/CN.4/
Sub.2/2001/17), que se dedicó a un debate sobre el derecho al desarrollo y sus consecuencias
para los pueblos indígenas. El examen de las numerosas declaraciones formuladas por delegados
gubernamentales y representantes de poblaciones indígenas y organizaciones no gubernamentales
en ese período de sesiones apunta hacia la honda preocupación que se expresó acerca de las
cuestiones de derechos humanos en el proceso de desarrollo.37 El Relator Especial pretende
analizar en mayor detalle varios proyectos de desarrollo para evaluar en qué medida, y de qué
manera se tienen en cuenta y se respetan los derechos humanos de las comunidades indígenas en
las estrategias de desarrollo.38

Representación política, autonomía, libre determinación

La organización propia de los indígenas ha avanzado considerablemente a lo largo de los años.
Desde el nivel local, a los niveles regional, nacional e internacional, las asociaciones de pueblos
indígenas se han convertido en agentes políticos y sociales de pleno derecho, de lo que da
testimonio su continua participación en los períodos de sesiones anuales del Grupo de Trabajo
sobre las Poblaciones Indígenas. Esas asociaciones hablan con muchas voces, pero cuando se
trata de las cuestiones fundamentales de sus derechos humanos, sus objetivos y sus aspiraciones
muestran habitualmente un destacado nivel de coincidencia. En algunos países se les reconoce
ya como asociados legítimos e interlocutores de los gobiernos y otros sectores sociales en el
plano nacional. En otros países, el camino ha sido más difícil, puede que sus organizaciones no
gocen del reconocimiento oficial y que su derecho de libre asociación no se respete plenamente.

37 Véase E/CN.4/Sub.2/2001/17. El 20º período de sesiones del Grupo de Trabajo sobre las Poblaciones Indígenas se dedicará a continuar el debate
sobre ese tema.
38 Véase el capítulo 2.

36

Rodolfo Stavenhagen

En la medida en que los derechos de los propios indígenas a veces se descuidan, y se pasan por
alto dentro de las estructuras de poder existentes, sus organizaciones y otras asociaciones de
defensa de los derechos humanos que adoptan su causa pueden también convertirse en víctimas
de abusos y verse privadas de una protección jurídica adecuada. En los últimos años se han
dirigido muchas comunicaciones a este efecto, entre otras entidades, al ACNUDH, la Comisión de
Expertos de la OIT y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

Además del respeto de sus derechos humanos, las organizaciones indígenas reclaman
también el derecho a la representación política en calidad de pueblos indígenas a nivel nacional,
cuestión que puede o no armonizar con las estructuras políticas existentes. Se ha insistido más
en la reclamación de alguna forma de autonomía, cosa que se ha logrado en algunos países, en
tanto que en otros no se contempla en las disposiciones jurídicas vigentes. A título de ejemplo
puede citarse la Constitución de Filipinas, en la que se reconoce el derecho de los musulmanes y
del pueblo de la Cordillera a la libre determinación en la forma de autonomía, pero estos últimos
todavía están esperando la creación de su región autónoma.39

Uno de los temas más polémicos en relación con los derechos humanos y las libertades
fundamentales de los pueblos indígenas tiene que ver con el tan debatido derecho de los pueblos
a la libre determinación. En sus declaraciones ante los foros internacionales, los representantes
indígenas exigen el reconocimiento de su derecho a la libre determinación en calidad de pueblos.
Con la misma insistencia, algunos Estados alegan que no debe aplicarse ese derecho a los
indígenas. El concepto de libre determinación está estrechamente vinculado con el empleo del
término “pueblos”. No existe, según parece, una definición clara e inequívoca de este término en
ninguno de los múltiples instrumentos jurídicos internacionales aprobados en el último medio siglo
o, para el caso, en ninguna legislación nacional. Sin una definición clara que sea objeto de amplio
consenso, no es evidente de qué trata realmente el debate. En ciencias políticas y en los textos
jurídicos, se suele vincular el término a todos los ciudadanos de determinado Estado, mientras
que en los textos sociológicos la noción de “pueblo” se refiere a ciertas características comunes,
identidades e identificaciones compartidas.

El principio del derecho de los pueblos a la libre determinación ha estado presente en
los debates internacionales durante casi un siglo, y las reivindicaciones de este derecho por las
organizaciones indígenas no es más que el último ejemplo de su uso en el debate cada vez más
amplio sobre los derechos humanos. Si bien en algunas constituciones nacionales se hace de hecho
referencia al derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas (por ejemplo, la reforma
constitucional de México de agosto de 2001), en otras legislaciones se evita, y la controversia
tiene que ver con el significado que se atribuye al término en el derecho internacional o el derecho
nacional. África ofrece otro ejemplo de dificultades conceptuales. En 1981, la Organización de la
Unidad Africana aprobó la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos y, no obstante,
en ninguna parte se define el término “pueblos”. Los especialistas siguen debatiendo si debe
aplicarse el término únicamente a todos los ciudadanos de determinado Estado, o si tiene otras
aplicaciones (como los pueblos indígenas).

39 David A. Daoas, “The rights of the cultural communities in the Philippines”, “…Vines that won’t Bind…”, Actas de una Conferencia celebrada en
Chiang Mai (Tailandia) en 1995, Grupo Internacional de Trabajo sobre Asuntos Indígenas, Documento 80, 97-107, 102-103.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

El Relator Especial reconoce que el uso del concepto de libre determinación ha
evolucionado con el tiempo y, por lo que se refiere a los pueblos indígenas, ha generado mucha
controversia y polarización en foros como la Conferencia Mundial de Derechos Humanos en 1993,
y la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas
Conexas de Intolerancia en 2001, y ha generado asimismo lamentables dilaciones en la adopción del
proyecto de declaración de las Naciones Unidas por parte de la Comisión de Derechos Humanos.

En la Declaración y Programa de Acción de Viena no se enuncian derechos concretos
de los pueblos indígenas, pero se declara que: “Considerando la importancia de las actividades
de promoción y protección de los derechos de las poblaciones indígenas y la contribución de
esas actividades a la estabilidad política y social de los Estados en los que viven esos pueblos,
los Estados deben tomar medidas positivas concertadas, acordes con el derecho internacional,
a fin de garantizar el respeto de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales de
las poblaciones indígenas, sobre la base de la igualdad y la no discriminación, y reconocer el
valor y la diversidad de sus diferentes identidades, culturas y sistemas de organización social”
(parte I, párr. 20).

En la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las
Formas Conexas de Intolerancia, hubo difíciles debates sobre este concepto entre representantes
indígenas y delegaciones gubernamentales, y el tenor de la declaración final no satisfizo a
ninguna de las partes (véase la Introducción). En el artículo 3 del proyecto de declaración de las
Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, aprobado por el Grupo de Trabajo
sobre las Poblaciones Indígenas, se establece que: “Los pueblos indígenas tienen derecho a
la libre determinación. En virtud de ese derecho, determinan libremente su condición política
y presiden libremente su desarrollo económico, social y cultural.” El Relator Especial cree que
sería conveniente revisar los debates actuales sobre el tema y sugerir maneras constructivas de
solucionar un problema conceptual de importancia primordial tanto para los Estados como para los
pueblos indígenas.

8. La cuestión de las definiciones
Uno de los temas más debatidos en relación con el carácter y el alcance de los derechos humanos
de los pueblos indígenas, así como con las esferas concretas en las que la acción del Estado puede
garantizar su protección, es la ambigüedad del término “indígenas”. No existe una definición
internacionalmente convenida de pueblos indígenas. Los diferentes Estados adoptan diferentes
definiciones en función de sus contextos y circunstancias propios. El término indígena se suele
intercambiar con otros términos como “aborigen”, “nativo”, “oriundo”, “primeras naciones” o
“tribal” u otros conceptos análogos. En algunos Estados pueden ser de uso común términos
locales de difícil traducción. En otros países no existe designación oficial alguna, aunque puede
haber consenso de que esas poblaciones viven de hecho en determinadas regiones del país. Y en
otros países, se niega en absoluto la existencia de grupos indígenas, con lo que la definición se hace
todavía mas problemática. Pero la falta de una definición internacional no debe impedir la acción
constructiva de promoción y protección de los derechos humanos de los pueblos indígenas.

Rodolfo Stavenhagen

En los últimos decenios se han hecho más comunes las definiciones oficiales en las
legislaciones nacionales en materia de derechos y cuestiones de los pueblos indígenas, mientras
que en otros casos existe esa legislación, pero sin una definición oficial. Otro problema, más allá
de la cuestión de una definición jurídica u oficial, tiene que ver con los criterios de pertenencia a un
grupo, nación o comunidad indígenas.

Aunque los pueblos indígenas del mundo tienen mucho en común, también es necesario
reconocer la existencia de situaciones diferentes. Por ejemplo, en Norteamérica, hasta bien entrado
el siglo XIX, los Gobiernos de los Estados Unidos y del Canadá consideraban a las naciones indígenas
como soberanas y distintas. Las relaciones entre esos pueblos y el Estado se basaban en tratados,
que con el tiempo fueron abrogados unilateralmente por los Estados de que se trataba, proceso
denominado “retrogresión” por Miguel Alfonso Martínez, Relator Especial de la Subcomisión en su
estudio sobre los tratados.40 En estos países, la situación de los derechos humanos de los pueblos
indígenas responde en buena parte a estos tratados y sus consecuencias.

Reviste especial interés la situación en África. En su informe a la Subcomisión, hace
más de un decenio, el Relator Especial Martínez Cobo escribió que: “siempre ha considerado
que ciertos grupos de población de países o regiones africanos deberían ser considerados como
indígenas…”, pero en su informe no se refiere a los países africanos porque a la sazón era difícil
obtener información.41

En el Seminario de Arusha sobre multiculturalismo en África, los participantes
“… recomendaron que los Estados africanos reconocieran a todas las poblaciones indígenas y
minorías. Ello debería incluir el reconocimiento constitucional de la dignidad y diversidad de los
pueblos dentro del Estado. El reconocimiento de la identidad de los indígenas o de las minorías
era un primer paso en la protección de los derechos de esas poblaciones”.42 Al mismo tiempo,
los participantes tomaron nota de que algunos Estados africanos rechazaban la noción de “pueblo
indígena”, porque podría conducir a un resurgimiento del “tribalismo” y poner en peligro la unidad
del Estado. En una conferencia internacional anterior sobre los pueblos indígenas en África oriental,
central y meridional, celebrada también en Arusha en 1999, se abordaron: el derecho a la tierra,
a la educación, a los recursos naturales y los derechos de las mujeres indígenas.43 En octubre de
2000, la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos, en su 28º período de sesiones,
celebrado en Banjul, aprobó una resolución que establecía un grupo de trabajo de expertos sobre
los derechos de las comunidades indígenas o étnicas en África, encargado de examinar el concepto
de pueblos y comunidades indígenas en ese continente, de estudiar las consecuencias de la Carta
Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos para el bienestar de las comunidades indígenas, y
sugerir recomendaciones apropiadas en relación con la protección de sus de derechos.44 El grupo
de trabajo opina que hay pueblos indígenas en África, sobre la base del principio de la conciencia
de la propia identidad expresado en el Convenio Nº 169.45

40 Miguel Alfonso Martínez, Relator Especial de la Subcomisión, Estudios sobre los tratados, convenios y otros acuerdos constructivos entre los Estados
y las poblaciones indígenas (E/CN.4/Sub.2/1999/20). Otros Estados también han firmado tratados con naciones aborígenes, en especial Chile y Nueva
Zelanda.
41 E/CN.4/Sub.2/1986/7/Add.4, párr. 20.

42

Informe sobre el Seminario sobre “Multiculturalismo en África: soluciones pacíficas y constructivas para las situaciones de las minorías y las
poblaciones indígenas” (Arusha, 13 a 15 de mayo de 2000) (E/CN.4/Sub.2/AC.5/2000/WP.3, párr. 31).
43 Jensen y Dahl, Editorial en Indigenous Affairs, Grupo Internacional de Trabajo sobre Asuntos Indígenas, Nº 2/1999, pág. 2.
44 Decimoquinto informe anual sobre las actividades de la Comisión Africana, Banjul (Gambia), octubre de 2001.
45 La estrategia regional del proyecto encaminado a promover la política de la OIT sobre las poblaciones indígenas y tribales seleccionó a siete países
africanos en los que funcionará. Estos son el Camerún, Etiopía, Kenya, Marruecos, la República Centroafricana, la República Unida de Tanzania y
Sudáfrica.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

Los Estados de Asia también presentan diferentes enfoques. Algunos estudiosos
consideran las diversas categorías “tribales” usadas en algunos países, como equivalentes al
concepto de pueblos indígenas, en tanto que otros observadores rechazan esta identificación.
A juzgar por su asistencia a las reuniones anuales del Grupo de Trabajo sobre las Poblaciones
Indígenas, es evidente que muchos pueblos tribales se identifican como indígenas, y que así los
consideran otras organizaciones indígenas. En cambio, no se presentan problemas de definición
de esa índole en relación con los pueblos indígenas en Australia, Nueva Zelanda, Escandinavia o la
Federación de Rusia, donde una antigua tradición jurídica establece directrices claras respecto de
la definición de los distintos grupos y los criterios de pertenencia a ellos.

Por ejemplo, en 1987 el Gobierno del Japón reconoció a los ainu como minoría, y en
su tercer informe periódico al Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en 1991
(CCPR/C/70/Add.1 y Corr.1 y 2) afirmó que “puede denominarse minoría” al pueblo ainu. Esto
se ha interpretado como una política de “minorización” progresiva de los ainu, que debe abordarse
en el marco del artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Sin embargo, la
Dieta japonesa de mayo de 1997, aprobó la Ley sobre la cultura ainu, en la que se reconoce a los
ainu como un “pueblo indígena de número reducido”. También en 1997, el tribunal de distrito de
Sapporo, en una causa decisiva en la que algunos ainu habían entablado una reclamación contra
el Gobierno en relación con la construcción de una represa en sus tierras, reconoció la identidad
indígena de los ainu. Además, se ha observado la presencia de delegaciones ainu en los períodos
anuales de sesiones del Grupo de Trabajo sobre las Poblaciones Indígenas, en los que han pedido
que se les reconozca como pueblo indígena.46

En sus actividades permanentes en relación con las cuestiones indígenas, el sistema
de las Naciones Unidas está contribuyendo a aclarar la cuestión de la definición de pueblos
indígenas. En el informe de Martínez Cobo se sugiere una definición, que ha sido usada y citada
ampliamente.47 En el Convenio Nº 169 se han usado algunos de esos elementos para definir a los
pueblos a los que se aplica y, en el párrafo 2 del artículo 1 se añade que: “La conciencia de su
identidad indígena o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos
a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio.”48 El proyecto de declaración de las
Naciones Unidas sobre los derechos de las poblaciones indígenas no contiene una definición, pero
afirma el derecho a pertenecer a una comunidad indígena.49 En 1995, el Grupo de Trabajo sobre
las Poblaciones Indígenas adoptó cuatro principios que debían tenerse en cuenta en toda posible
definición de pueblos indígenas: a) la prioridad en el tiempo por lo que respecta a la ocupación y
el uso de determinado territorio; b) la perpetuación voluntaria de la distinción cultural, que puede

46 Takemasa Teshima, “ICCPR Article 27 and the Ainu People”, 1998, en el Informe crítico de las organizaciones no gubernamentales sobre la
discriminación en el Japón desde la perspectiva del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Tokio, Buraku Liberation and Human Rights
Research Institute, 1998, págs. 74 a 83. Véase también, Ainu Association of RERA, comunicación presentada al Grupo de Trabajo sobre las Poblaciones
Indígenas de las Naciones Unidas en julio de 2001.
47 “Son comunidades, pueblos y naciones indígenas los que, teniendo una continuidad histórica con las sociedades anteriores a la invasión y
precoloniales que se desarrollaron en sus territorios, se consideran distintos de otros sectores de las sociedades que ahora prevalecen en esos
territorios o en partes de ellos. Constituyen ahora sectores no dominantes de la sociedad y tienen la determinación de preservar, desarrollar y transmitir
a futuras generaciones sus territorios ancestrales y su identidad étnica como base de su existencia continuada como pueblo, de acuerdo con sus
propios patrones culturales, sus instituciones sociales y sus sistemas legales” (E/CN.4/Sub.2/1986/7/Add.4, párr. 379).
48 El Convenio Nº 169 se aplica a “los pueblos en países independientes, considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones que
habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de
las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas,
culturales y políticas, o parte de ellas”.
49 “Los pueblos y las personas indígenas tienen derecho a pertenecer a una comunidad o nación indígena, de conformidad con las tradiciones
y costumbres de la comunidad o nación de que se trate” (art. 9) y “Los pueblos indígenas tienen el derecho colectivo de determinar su propia
ciudadanía conforme a sus costumbres y tradiciones” (art. 32).

40

Rodolfo Stavenhagen

incluir los aspectos del idioma, la organización social, la religión y los valores espirituales, los
modos de producción, las leyes e instituciones; c) la conciencia de la propia identidad, así como
su reconocimiento por otro grupos, o por las autoridades estatales, como una colectividad distinta;
y d) una experiencia de sometimiento, marginación, desposeimiento, exclusión o discriminación,
independientemente de que estas condiciones persistan o no.50

Por lo que respecta a la pertenencia individual, las comunidades indígenas suelen aplicar
sus propios criterios y, si bien algunos Estados reglamentan la pertenencia individual, se acepta
cada vez más que el derecho a decidir quién es o no es indígena pertenece exclusivamente a los
propios indígenas. Sin embargo, debe reconocerse que la pertenencia a una comunidad indígena
entraña no sólo derechos y obligaciones de la persona respecto de su grupo, sino que también puede
tener consecuencias jurídicas con respecto del Estado. En la elaboración y aplicación de políticas
relativas a los pueblos indígenas los Estados deben respetar el derecho a la propia definición y a
la conciencia de la propia identidad de los pueblos indígenas. El Relator Especial, aprovechando
los ingentes conocimientos acumulados por los propios pueblos indígenas, los gobiernos y las
instituciones académicas, espera seguir informando sobre este debate a nivel internacional.

9. Preocupaciones concretas en relación con los derechos humanos y las libertades
fundamentales de los indígenas
Todavía en esta fase inicial de su mandato, el Relator Especial no pretende ofrecer un panorama
completo de la situación de los derechos humanos de los pueblos y comunidades indígenas en
todo el mundo. Pero, sobre la base de la información existente, básicamente las comunicaciones y
declaraciones dirigidas recientemente al Grupo de Trabajo sobre las Poblaciones Indígenas, el Comité
para la Eliminación de la Discriminación Racial y otros órganos, así como de las comunicaciones
y quejas recibidas directamente desde que asumió su mandato, es posible identificar algunas de
las principales preocupaciones actuales de los pueblos, comunidades y organizaciones indígenas.
Esto se analiza más a fondo en la adición al presente informe.

Al examinar muchos de estos motivos de preocupación, se hace patente que la falta de
protección de la legislación en materia de derechos humanos en vigor, con respecto a situaciones
que enfrentan los indígenas, tiene gran importancia y constituye una gran dificultad para los
mecanismos internacionales de protección efectiva de esos derechos. El Relator Especial aún no
ha tenido la oportunidad de investigar a fondo algunos de los casos que le han sido presentados
y, por tanto, se abstiene de sacar ninguna conclusión con respecto a esas comunicaciones.
No obstante, está convencido de que dadas las situaciones a que hace referencia la documentación
en su poder, no cumpliría su mandato si no señalase a la Comisión esos motivos de preocupación
y sus consecuencias en la plena y efectiva protección de los derechos humanos de los indígenas.

La cuestión de los derechos a la tierra es de extrema importancia en varios casos
examinados, como indican las comunicaciones relativas a los chiquitanos en las tierras bajas de
Sudamérica, varias tribus indígenas en la región del Amazonas, los mapuches en la parte meridional
de Sudamérica, los secwepemc en la costa noroccidental de Norteamérica, los bosquimanos en

50 Véase E/CN.4/Sub.2/AC.4/1996/2. El Indigenous Peoples of Africa Coordinating Committee (IPACC) aplica un criterio similar. Véase IPACC, Annual
Report (noviembre de 1998 a octubre de 1999), apéndice, pág. 22.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

África meridional y los orang asli y otros grupos indígenas en Asia sudoriental. Un elemento
preocupante en varios casos es el desplazamiento o el reasentamiento forzoso de comunidades
indígenas a consecuencia de grandes proyectos (como presas para generar energía hidroeléctrica)
que los Estados realizan con financiación internacional para desarrollar el país. En África oriental,
los cazadores-recolectores hadzabe y los masai, dedicados al pastoreo, hacen frente a una política
gubernamental de sedentarización que afecta a varios de sus derechos económicos, sociales y
culturales; los bagyeli en el África central y los twa en la región de los Grandes Lagos enfrentan
una situación parecida.

La vulnerabilidad de los derechos a la tierra también es un problema para las pequeñas
poblaciones en las regiones árticas de Asia, cuestión que ya ha sido tratada en el Comité para
la Eliminación de la Discriminación Racial.51 En estas regiones, los niños indígenas tropiezan con
discriminaciones y otros problemas graves. En 1999, el Comité de los Derechos del Niño manifestó
su preocupación por las condiciones de vida de los indígenas en el norte de la Federación de Rusia
y su acceso a la salud, la educación y otros servicios de bienestar social. El Comité se refirió a los
casos cada vez más frecuentes de discriminación social de los niños de minorías étnicas, entre
ellos los indígenas, y pidió que el Gobierno tomase todas las medidas apropiadas para mejorar
la situación.52 A pesar de los extensos derechos de los sami en los países escandinavos, se
sigue discriminando a las mujeres y los niños sami. En 2001, el Comité para la Eliminación de la
Discriminación contra la Mujer manifestó su preocupación por la discriminación de las mujeres
sami.53

Las poblaciones indígenas en el Asia sudoriental están perdiendo el control de sus
tierras y recursos por la falta de reconocimiento de los derechos consuetudinarios a la tierra.
En la mayoría de los Estados del Asia sudoriental, no hay una normativa jurídica que conceda
a los indígenas el derecho a su tierra y muchos de ellos se ven amenazados por la explotación
forestal y minera u otros tipos de explotación, o por los programas nacionales de construcción
de infraestructura (presas, caminos). En la resolución 55/95 sobre la situación de los derechos
humanos en Camboya, a la vez que observaba con agrado las medidas adoptadas por el Gobierno
para superar la explotación forestal ilícita, la Asamblea General señaló que esas actividades han
“constituido una grave amenaza para el pleno ejercicio de los derechos económicos, sociales y
culturales de muchos camboyanos, incluidos los indígenas.”54

La OIT tramita las exposiciones de los indígenas con respecto a las pretendidas violaciones
de los Convenios Nos. 107 y 169. Una comisión tripartita especial de la OIT recientemente
dictaminó que, habida cuenta de la importancia de la propiedad colectiva de las tierras de ciertos
pueblos indígenas y tribales, es preciso tomar medidas legislativas o administrativas que puedan
afectar a la propiedad de la tierra en consulta con esos pueblos. Cuando las tierras indígenas de
tenencia común se dividen o asignan a particulares o terceros, suele debilitarse el ejercicio de
los derechos de las comunidades indígenas y pueden acabar perdiendo todas las tierras o gran

51 CERD/C/SR.1246, de 5 de marzo de 1998; véanse también las intervenciones de organizaciones no gubernamentales rusas en el Grupo de Trabajo
sobre las Poblaciones Indígenas en julio de 2001.
52 CRC/C/15/Add.110, de 10 de noviembre de 1999, párr. 65.
53 A/56/38, párrs. 319 a 360, de 31 de julio de 2001, en particular el párrafo 356.
54 Véase la resolución 55/95 de la Asamblea General, de 28 de febrero de 2001; véase también la resolución 2000/79 de la Comisión, de 27 de abril
de 2000.

42

Rodolfo Stavenhagen

parte de ellas.55 También se han celebrado consultas en el contexto de varias situaciones de
desplazamiento con objeto de realizar proyectos de desarrollo, en particular en varios países de
América Latina y en Asia. En cada caso, uno de los principales motivos de preocupación tanto
de la comisión tripartita, como de la Comisión de Expertos de la OIT, ha sido la falta manifiesta de
consultas con los indígenas afectados por esos proyectos y la falta de protección de la población
desplazada. La Comisión expresó la preocupación de que la carga de esos proyectos no debían
soportarla en forma desproporcionada los pueblos tribales que viven en la región correspondiente.
Habría que tomar medidas para asegurar que sean bien protegidos.

La ambigüedad con respecto a la situación jurídica de las poblaciones y comunidades
indígenas es un motivo de especial preocupación para los indígenas en varios países de América
Latina como la Argentina y México.56 Los amazigh, que viven en varios países de África septentrional,
exigen el reconocimiento por ley y el respeto de sus derechos culturales y sociales en calidad de
población indígena. En Filipinas, la Ley de derechos de los indígenas al parecer se contradice con
otras medidas legislativas que las autoridades del país también tienen por importantes. En el marco
de la reforma constitucional, los ogiek, una población de cazadores-recolectores de Kenya, exigen
el reconocimiento de su calidad de minoría indígena. Se considera que los pastores masai son una
minoría indígena en varios países de África oriental, cuyo reconocimiento por ley varía de un país
a otro. Existe una legislación especial aplicable a los orang asli de Malasia, en virtud de la cual el
Estado conserva la facultad de decisión sobre algunos derechos de esa población. El Comité para
la Eliminación de la Discriminación Racial ha manifestado su preocupación por la condición jurídica
de los indígenas de Camboya, en particular con respecto a sus derechos, su cultura y sus tierras
tradicionales.57 La falta de documentos de ciudadanía afecta en particular a las mujeres y los niños,
puesto que sin ellos es más fácil que sean explotados. Las mujeres indígenas sufren terriblemente
por la violencia en muchas zonas indígenas. Se ha documentado una y otra vez que la humillación
de las mujeres y la violencia contra ellas se utilizan para aterrorizar a las comunidades indígenas
en varios países del Asia sudoriental.58 En 1999, el Comité para la Eliminación de la Discriminación
contra la Mujer manifestó su preocupación por las mujeres y niñas de las tribus de montaña en
Tailandia, “cuyos derechos tal vez no estén eficazmente protegidos por las leyes nacionales”,59 un
motivo de preocupación expresado también por el Comité de los Derechos del Niño.60 Las niñas de
las tribus de montaña que se prostituyen son especialmente vulnerables a la explotación en esta
región.61

En algunos países, los indígenas han sido víctimas de conflictos intestinos, que tuvieron
como protagonistas la guerra de guerrillas, los paramilitares, la represión militar y otras formas de
violencia directa e indirecta que ha dado lugar a asesinatos, desapariciones forzadas, reubicación
obligatoria, corrientes de refugiados, detención sin garantías procesales, destrucción de aldeas y
comunidades enteras, etc. La situación de derechos humanos de los indígenas en el marco de los
55 Informe aprobado por el Consejo de Administración en su 271ª reunión con respecto a la reclamación presentada por la Confederación General de
Trabajadores del Perú en el sentido de que en el Perú no tenía cumplimiento el Convenio Nº 169. Véase también el informe aprobado por el Consejo
de Administración en su 271ª reunión con respecto a la reclamación hecha por la Central Obrera Boliviana acerca del incumplimiento del Convenio Nº
169 en Bolivia.
56 Comunicaciones dirigidas directamente al Relator Especial entre julio y octubre de 2001.
57 Véase CERD/C/304/Add.54.
58 Véase Debbie Stothard, “Atrocities against indigenous women in Burma”, Grupo Internacional de Trabajo sobre Asuntos Indígenas, Indigenous Affairs,
Nº 3/2000, págs. 28 a 33.
59 A/54/38, párr. 239.
60 CRC/C/15/Add.97.
61 Charyan Vaddhanuphuti, “The present situation of indigenous peoples in Thailand”, “… Vines that won’t Bind…”, actas de una conferencia celebrada
en Chiang Mai (Tailandia) en 1995, op. cit., págs. 79 a 88.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

conflictos intestinos anteriores o presentes se ha documentado ampliamente, pero la protección
de sus derechos humanos entraña cuestiones complejas y difíciles en la actualidad. En algunos
países fueron creadas “comisiones de la verdad” para poner en claro los hechos, mientras que
en otros se están llevando a cabo esfuerzos especiales de reconstrucción y reconciliación tras
el conflicto. Los mayas y los miskitos de Centroamérica, los hmong en el Asia suroriental, la
gente de Timor Oriental, los hmberá y los huaorani en Sudamérica, los twa en África oriental, en
algún momento u otro, han tenido la desgracia de ser víctimas de actos de violencia y conflictos
intestinos o internacionales, y forzosamente se debe aplicar el mandato de derechos humanos de
las Naciones Unidas a la situación de sus derechos humanos.

Como muestran los casos mencionados en los párrafos precedentes, hay un cuadro
recurrente de presuntas violaciones de los derechos humanos de los indígenas en todas partes.
La expropiación de tierras, la discriminación y la violencia particular y colectiva contra los
indígenas, la reubicación y la falta de servicios sociales (salud y educación, entre otros) son
temas recurrentes en las comunicaciones y declaraciones de los representantes indígenas en
tribunas internacionales. Entre las situaciones que han denunciado representantes indígenas y
organizaciones no gubernamentales interesadas cabe mencionar: la explotación minera y forestal
que afecta el sustento de los indígenas, la inundación de territorios ancestrales indígenas a causa
de proyectos con múltiples finalidades, la destrucción medioambiental a consecuencia de la
construcción de oleoductos y la violencia contra dirigentes indígenas que luchan por los derechos
de su comunidad. La discriminación de los indígenas suele reflejarse en la falta de fondos o
inversiones para el crecimiento económico, la falta de recursos para prestar servicios sociales
y culturales y la prioridad que cada país asigna a cosas distintas del desarrollo indígena. La
Comisión de Expertos de la OIT ha señalado la discriminación de las poblaciones indígenas y
tribales, las mujeres inclusive, en la esfera del empleo, que comprende el trabajo forzoso en la
forma de servidumbre por deudas, y las condiciones infrahumanas de trabajo que afectan a un
gran número de trabajadores de determinadas tribus.

Son muchas las comunicaciones y denuncias de violación de los derechos humanos de
los indígenas en las circunstancias más diversas. A lo largo de los años, los representantes de los
indígenas han facilitado una extensa documentación a este respecto a los períodos de sesiones del
Grupo de Trabajo sobre las Poblaciones Indígenas. Asimismo, se exponen pretendidas violaciones
ante otros órganos internacionales como la Comisión de Expertos de la OIT (con respecto a los
Convenios Nos. 107 y 169), el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, el Comité de
Derechos Humanos y el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, así como
ante organismos regionales como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Además
de estas comunicaciones oficiales, numerosas organizaciones no gubernamentales y grupos
de defensa de los derechos humanos reúnen información, se mantienen vigilantes, verifican y
documentan denuncias y reclamaciones concretas y difunden los resultados a través de redes
mundiales de ciudadanos interesados. Cuando fuentes independientes verifican esas denuncias,
con el apoyo de instituciones reputadas (como organizaciones de derechos humanos reconocidas

o centros de investigación universitaria), entonces es probable que su fondo merezca que el Relator
Especial y la Comisión de Derechos Humanos las tomen en serio.
En algunos casos, el tema de una comunicación sobre una pretendida violación de los
derechos humanos, tal vez corresponda al mandato de otros Relatores Especiales también y

Rodolfo Stavenhagen

entonces será propicio elaborar mecanismos de cooperación y coordinación con ellos (como indica
la resolución 2001/57), para tratar esos casos de forma constructiva y eficiente. Si bien muchas
comunicaciones se refieren a la violación de los derechos humanos de indígenas particulares,
en realidad en ellas se hace referencia constantemente a la situación de comunidades, grupos
específicos o poblaciones enteras, y pueden referirse a uno o varios derechos humanos establecidos
en los pactos internacionales de derechos humanos. En algunos casos, por supuesto, tal vez se
trate de violaciones manifiestas de los derechos humanos en gran escala, de que son víctima los
indígenas por ningún otro motivo que el hecho de ser indígenas.

Para tramitar como es debido la información puesta en su conocimiento, el Relator Especial
seguirá las directrices y los procedimientos establecidos en los mecanismos para la protección
de los derechos humanos de las Naciones Unidas. En especial, quiere pedir a los gobiernos que
le brinden toda su cooperación para que se pongan en claro las pretendidas violaciones de los
derechos humanos de carácter tanto individual como colectivo.

10. Futuras actividades del Relator Especial
Teniendo en cuenta las principales cuestiones de derechos humanos expuestas, dentro del
mandato que la Comisión de Derechos Humanos ha establecido, el Relator Especial determinará
los temas que merecen especial atención, tras consultar con las organizaciones indígenas, los
gobiernos, los expertos del Grupo de Trabajo sobre las Poblaciones Indígenas u otros especialistas.
Entre esos temas podrían figurar:

a)
Las consecuencias de los proyectos de desarrollo en los derechos humanos y las
libertades fundamentales de las comunidades indígenas;

b)
La evaluación del cumplimiento nacional de la legislación reciente por lo que
pertenece a los derechos de los indígenas;

c)
Las cuestiones de derechos humanos de los indígenas en el ámbito de la
administración de justicia, que comprende, si cabe, la relación entre el ordenamiento
jurídico positivo y consuetudinario (no escrito);

d)
Los derechos culturales de los indígenas como se reflejan en la educación bilingüe
e intercultural, así como la conservación y el desarrollo de su patrimonio cultural;

e)
Las cuestiones de derechos humanos -en particular, los derechos económicos
y sociales- con relación a la niñez indígena, en especial las niñas, en distintas
situaciones como migraciones, la trata de mujeres y muchachas, los conflictos
violentos, la economía no estructurada, etc.;

f)
La participación de los indígenas en los procesos de adopción de decisiones, arreglos
autonómicos, gobernanza y elaboración de políticas, con relación en particular al
pleno ejercicio de los derechos civiles y políticos;

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

g)
Formas antiguas y modernas de discriminación de los indígenas, dentro de una
perspectiva de género, a la luz de la Declaración y del Programa de Acción de la
Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y
las Formas Conexas de Intolerancia, así como medidas y recursos para combatir la
discriminación y ejercer los derechos humanos y las libertades fundamentales de
los indígenas.

Se hará un esbozo de cada estudio temático tras un examen preliminar del tema basado
en la documentación existente. Luego se realizará el estudio en base a diversas aportaciones y
fuentes, como material publicado e informes elaborados por gobiernos, instituciones públicas,
organizaciones no gubernamentales, instituciones docentes y periodistas investigadores.
Las aportaciones elaboradas por asociaciones e instituciones indígenas serán de gran importancia.
En particular, sería de gran ayuda que cada tema se pudiese tratar organizando un seminario
internacional de alto nivel, cuyas conclusiones serían una aportación crucial para los estudios y los
futuros informes del Relator Especial.

El Relator Especial tiene la intención de elaborar y difundir cuestionarios y listas sobre
estos temas especiales, con el fin de obtener información actualizada segura de diversas fuentes,
sobre todo gobiernos y organizaciones indígenas. Habida cuenta de las ofertas generosas hechas
durante sus conversaciones iniciales, el Relator Especial espera poder contar con la cooperación de
numerosas instituciones y particulares de muchos países para preparar esos estudios temáticos.

Las visitas al terreno serán un elemento crítico para el buen éxito del mandato del Relator
Especial. Como el tiempo y los recursos son limitados, habrá que tener mucho cuidado al preparar
esas visitas para obtener los mejores resultados. La OACDH prestará asistencia y asesorará al
Relator Especial en la preparación y organización de las visitas a diversos países, a invitación de
los gobiernos interesados y a petición de organizaciones indígenas.

El mandato del Relator Especial no se cumplirá a menos que pueda mantener una
comunicación fluida con las organizaciones indígenas y recibir comunicaciones de particulares
e instituciones con relación a sus derechos humanos y sus libertades fundamentales. Él ya ha
iniciado contactos con ese fin y espera que en 2002 esa comunicación sea satisfactoria. En
este aspecto, nuevamente, será de crucial importancia el apoyo de la OACDH para tramitar las
comunicaciones y denuncias que se hagan llegar al Relator Especial.

Si no varían los temas mencionados más arriba, el Relator Especial tiene la intención de
tratar de avanzar en un tema al año, sin olvidar totalmente los otros aspectos. Con la asistencia de
la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y de otras instituciones,
espera elaborar bases de datos computarizados de las comunicaciones recibidas sobre presuntas
violaciones de los derechos humanos de los indígenas. En la base de datos a la larga se incluirán
también las noticias de distintas fuentes sobre la situación de los derechos humanos de los
indígenas.

Rodolfo Stavenhagen

II. Segundo informe: Los proyectos de desarrollo y los
derechos de los pueblos indígenas (2003)
El presente informe62 se centrará desde un punto de vista temático en algo que inquieta
particularmente a los pueblos indígenas: las consecuencias de los grandes proyectos de desarrollo
en los derechos humanos y las libertades fundamentales de las comunidades indígenas. Cabe
recordar que las numerosas declaraciones presentadas a lo largo de los años por los representantes
indígenas ante el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas hacen referencia a las implicaciones
que tienen dichos proyectos para los derechos humanos. Pueden consultarse muchos trabajos
de investigación académica, numerosos estudios sobre el terreno y evaluaciones realizadas por
instituciones nacionales e internacionales, y cada vez existe más literatura especializada sobre el
tema. En el primer período de sesiones del Foro Permanente, la Oficina del Alto Comisionado para
los Derechos Humanos (ACNUDH) organizó, junto con el Banco Mundial, una mesa redonda sobre
esta cuestión. Otros organismos multilaterales como el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) y los bancos regionales de desarrollo han reunido información al respecto. En
algunos países se han llevado a cabo estudios sobre las consecuencias a largo plazo que aportan
datos útiles sobre los cambios registrados con el tiempo.

1. Las consecuencias de los proyectos de desarrollo en gran escala o grandes proyectos de
desarrollo
Por “gran proyecto de desarrollo “ se entiende un proceso de inversión de capital público y/

o privado, nacional o internacional para la creación o la mejora de la infraestructura física de
una región determinada; la transformación a largo plazo de las actividades productivas con los
correspondientes cambios en el uso de la tierra y los derechos de propiedad sobre la misma;
la explotación en gran escala de los recursos naturales incluidos los recursos del subsuelo; la
construcción de centros urbanos, fábricas, instalaciones mineras, centrales energéticas, refinerías,
complejos turísticos, instalaciones portuarias, bases militares y empresas similares. El objetivo
de dichos proyectos puede variar, desde el fomento del desarrollo económico hasta el control de
las inundaciones, la generación de energía eléctrica y otros recursos energéticos, la mejora de las
redes de transporte, la promoción de las exportaciones con el fin de obtener divisas, la creación
de nuevos asentamientos, la garantía de la seguridad nacional y la creación de oportunidades de
empleo e ingresos para la población local.
Las poblaciones indígenas viven principalmente en medios rurales. Han podido mantener
su estilo de vida comunitaria y su cultura tradicional cuando su hábitat no se ha visto afectado por
las grandes perturbaciones derivadas de las rápidas transformaciones económicas y ecológicas.
No obstante, esta situación ha cambiado rápidamente en las últimas décadas, a medida que los
gobiernos nacionales, las grandes empresas y las instituciones multilaterales de financiación han ido
dirigiendo su atención a las llamadas zonas no desarrolladas con el fin de extraer recursos naturales,
establecer plantaciones y plantas industriales, desarrollar actividades turísticas, mejorar puertos,
centros de comunicación o centros urbanos y construir redes de transporte, presas polivalentes,
bases militares o vertederos de residuos tóxicos. Cuando estas actividades se producen en zonas
ocupadas por pueblos indígenas, es probable que sus comunidades sufran profundos cambios
sociales y económicos que a menudo las autoridades competentes son incapaces de comprender

62 Documento de Naciones Unidas: E/CN.4/2003/90

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

y mucho menos de prever. Los proyectos de desarrollo en gran escala afectarán inevitablemente
a las condiciones de vida de los pueblos indígenas. A veces las consecuencias serán beneficiosas,
muy a menudo devastadoras, pero nunca desdeñables.

Tradicionalmente, pocos gobiernos han tenido en cuenta los derechos e intereses de los
pueblos indígenas a la hora de elaborar los grandes proyectos de desarrollo. A medida que los
proyectos maduran, lo que puede llevar varios años en función de sus características, los intereses
de los pueblos indígenas, a los que rara vez se consulta la cuestión, quedan en segundo plano
frente a un “interés nacional” preponderante o a unos objetivos de mercado consistentes en iniciar
nuevas actividades económicas y potenciar al máximo la productividad y los beneficios. Durante
mucho tiempo, las instituciones multilaterales de financiación que participaban en la planificación
y ejecución de dichos proyectos parecieron estar de acuerdo con este enfoque. Por esa razón, las
preocupaciones sociales y medioambientales expresadas por muchos, incluidas las comunidades
indígenas, no han recibido la atención necesaria.

La situación comenzó a cambiar cuando los organismos multilaterales, los gobiernos
nacionales y la comunidad empresarial mostraron un interés nuevo por las necesidades de los
indígenas. A nivel internacional, el Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT) (Nº 169, 1989) estipula que:

“Artículo 7

1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias
prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus
vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de
alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico,
social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación
y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de
afectarlas directamente.
3. Los gobiernos deberán velar por que, siempre que haya lugar, se efectúen
estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social,
espiritual, cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas
puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados
como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas.
4. Los gobiernos deberán tomar medidas, en cooperación con los pueblos
interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan.”
Numerosas conferencias internacionales han reafirmado estos derechos de un modo
u otro, en especial la Cumbre para la Tierra (Río de Janeiro, 1992) y la Cumbre Mundial sobre
el Desarrollo Sostenible (Johannesburgo, 2002). El Banco Mundial está adoptando una nueva
política operacional que establece la necesidad de que las poblaciones indígenas participen en
los proyectos de desarrollo que puedan afectarles, y el Banco Interamericano de Desarrollo ha
establecido directrices similares para sus propias actividades. Asimismo, varios Estados han
aprobado legislación en el mismo sentido.

Rodolfo Stavenhagen

Nadie se ha preocupado más por estas importantes cuestiones que los propios pueblos
indígenas. Un reciente estudio informa de “las consecuencias desproporcionadas que los pueblos
indígenas sufren a causa de los programas de desarrollo, mientras no se reconozcan plenamente
sus derechos humanos, y mientras continúen estando marginados en la adopción de decisiones
que afectan a sus vidas.”63. Además, las poblaciones indígenas sostienen que “a medida que
se intensifican las presiones sobre los recursos de la Tierra, los pueblos indígenas soportan de
manera desproporcionada los costos impuestos por las industrias extractivas y consumidoras
de recursos, la minería, la explotación del petróleo y el gas, las grandes presas y otros proyectos
de infraestructura, la tala y las plantaciones, la prospección biológica, la pesca y la agricultura
industriales, también el ecoturismo y los proyectos de conservación impuestos.”64 Por lo que se
refiere a la cuestión específica de la construcción de grandes presas (en la que se centrará este
informe), la Comisión Mundial de Presas considera que:

“Las grandes presas han causado graves impactos en las vidas, medios de
subsistencia, cultura y existencia espiritual de grupos indígenas y tribales. Debido a la
negligencia y falta de capacidad para garantizar la justicia, los grupos indígenas y tribales,
por razón de injusticias estructurales, disonancia cultural, discriminación y marginación
política, han sufrido de manera desproporcionada los impactos negativos de las grandes
presas, además de que a menudo se los ha excluido del reparto de beneficios.”65

Dado que muchos de estos proyectos se desarrollan en los territorios ancestrales de
los pueblos indígenas, no es de extrañar que éstos planteen la cuestión del derecho a la tierra,
el derecho a la participación en el proceso de toma de decisiones sobre la ejecución de dichos
proyectos, el derecho a una parte de los beneficios potenciales y, sobre todo, el derecho de los
pueblos indígenas a la libre determinación. Así pues, durante el 20º período de sesiones del
Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas “… prácticamente todos los participantes indígenas
afirmaron que su derecho a la libre determinación era una condición previa para la realización de
otros derechos humanos, y debía considerarse como el fundamento que garantiza su autonomía,
mediante el cual pueden participar en los procesos de toma de decisiones sobre las políticas que
les afectan directamente. Por consiguiente, los pueblos indígenas reiteran el nexo inextricable
entre su derecho a la libre determinación y otras cuestiones relativas a los derechos humanos de
los indígenas, como al derecho a la tierra y a los recursos naturales, la preservación de su identidad
cultural y los derechos al idioma y a la educación.”66

El derecho a un consentimiento libre, informado y previo de los pueblos indígenas continúa
siendo motivo de gran preocupación, habida cuenta de que muchas decisiones importantes sobre
los proyectos de desarrollo a gran escala en los territorios indígenas no cumplen lo establecido
claramente en el artículo 6 de la Convención Nº 169 de la OIT, que estipula que los gobiernos
deberán:

63 Jocelyn Carino, documento de información general presentado ante el Seminario sobre los pueblos indígenas, las empresas privadas dedicadas a la
explotación de los recursos naturales, energéticos y mineros, y los derechos humanos (Ginebra, del 5 al 7 de diciembre de 2001), pág. 4.
64 Caucus de los Pueblos Indígenas del CDS, “Documento de diálogo de los pueblos indígenas”, en Asuntos Indígenas 4/01, IWGIA, pág. 14.
65 Comisión Mundial de Presas, Presas y Desarrollo: Un Nuevo Marco para la Toma de Decisiones. Informe de la Comisión Mundial de Presas, 2000.
(Véase el capítulo 4, “La población y las grandes presas -Desempeño social”, en particular la sección sobre los pueblos indígenas.) Disponible en
http://www.dams.org.
66 Informe del 20º período de sesiones del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas (E/CN.4/Sub.2/2002/24), párr. 26.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

“a) Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular
a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas

o administrativas susceptibles de afectarles directamente;
b) Establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar
libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los
niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos
y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan…”

Análogamente, el artículo 32 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos
de los Pueblos Indígenas dispone que los Estados obtendrán el consentimiento, expresado
libremente y con pleno conocimiento, de los pueblos interesados antes de adoptar cualquier
proyecto que afecte sus tierras, territorios y otros recursos, particularmente en lo que respecta
al desarrollo, la utilización o la explotación de minerales, agua u otros recursos. El proyecto de
Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas contiene una disposición
similar. La importancia del principio de un consentimiento libre, previo e informado también se
destaca en la recomendación del seminario sobre los pueblos indígenas, las empresas privadas
dedicadas a la explotación de los recursos naturales, energéticos y mineros y los derechos
humanos (Ginebra, 5 a 7 de diciembre de 2001).67

En algunos Estados, la legislación ha evolucionado en ese sentido. En Australia, la
Ley de los derechos de los aborígenes sobre la tierra (Territorio del Norte) de 1976 (enmendada
en 1987), no sólo reconoce el derecho de los aborígenes a poseer tierras, sino que también
establece su derecho a vetar la explotación de los recursos mineros por un período de cinco
años. Además, existe la posibilidad de que un consejo territorial con el mandato de representar
los intereses de los propietarios aborígenes deniegue la concesión de una explotación minera o la
construcción de una carretera a menos que los propietarios tradicionales de la tierra comprendan
colectivamente el carácter y el objetivo de esas propuestas y den su consentimiento.68

La Ley de derechos de los pueblos indígenas de Filipinas, de 1997, reconoce el derecho
de los indígenas a los dominios ancestrales y a la propiedad de las tierras tradicionales. La ley
filipina exige también a los promotores o a las empresas que obtengan el consentimiento libre,
previo e informado de los indígenas para determinadas actividades, tales como por ejemplo
a) la prospección, el desarrollo y la explotación de recursos naturales; b) la investigación y la
bioprospección; c) los desplazamientos y los reasentamientos; d) las exploraciones arqueológicas;
e) la ordenación comunitaria de los bosques; y f) el acceso del ejército.69

En la decisión T-652-98, relativa a la explotación de los recursos naturales en los territorios
tradicionales de los pueblos indígenas, la Corte Constitucional de Colombia afirmó lo siguiente:
“[...] los pueblos indígenas son sujetos de derechos fundamentales, y [...] si el Estado no parte de
garantizar uno de ellos, el derecho a la subsistencia, tales colectividades tampoco podrán realizar
el derecho a la integridad cultural, social y económica que el Constituyente consagró a su favor.”70

67 Informe del Seminario sobre los pueblos indígenas, las empresas privadas dedicadas a la explotación de los recursos naturales, energéticos y
mineros y los derechos humanos (E/CN.4/Sub.2/AC.4/2002/3), conclusiones, párr. 4.
68 Paul Kaufmann, Wik, Mining and Aborigines, Allen and Unwin, págs. 15 y 16. La enmienda de 1987 exige el consentimiento de los aborígenes para
la prospección, consentimiento que, según la interpretación actual, se extiende a toda operación minera posterior.
69 Carino, op. cit., págs. 11 y 12.
70 Este proceso fue iniciado por el pueblo emberá-katío con respecto a los proyectos de la presa de Urrá.

52

Rodolfo Stavenhagen

El artículo 2 de la Constitución de México (enmendada en 2001) reconoce los derechos de las
comunidades indígenas sobre la tierra, pero los supedita a los derechos adquiridos por “terceros”,
una limitación jurídica que las organizaciones indígenas y los juristas consideran más bien como
un retroceso en el reconocimiento de los derechos colectivos de esas comunidades.

Los indígenas que participan en el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas han
planteado que muchos de los derechos jurídicos reconocidos formalmente a los pueblos indígenas
no se aplican plenamente en la práctica, ya sea en los tribunales, donde los jueces tienen la última
palabra, o como resultado de la adopción de nuevas disposiciones legislativas que menoscaban

o reducen derechos que ya se habían reconocido en leyes anteriores.71 En relación con este tipo
de retroceso en el caso de Australia, el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial
recomendó que se siguiera examinando “… atentamente también cualquier otra legislación estatal
o de los territorios que se [tuviera] proyectada para asegurar que [cesara] el cercenamiento de la
protección de los derechos de los aborígenes.”72
En otros varios foros de las Naciones Unidas, las organizaciones indígenas han señalado
su preocupación por los efectos negativos que los grandes proyectos de desarrollo tienen sobre
el medio ambiente, sus formas de subsistencia, su modo de vida y su supervivencia. Uno de los
problemas más frecuentes que sufren las comunidades indígenas es el de la pérdida de tierras y de
territorios. La falta de control sobre sus recursos naturales se ha convertido en una preocupación
generalizada. Muchas veces esos proyectos entrañan el desplazamiento y el reasentamiento
involuntario de las comunidades indígenas que habitaban en el lugar de construcción de una presa,
un aeropuerto, una reserva de caza, un centro turístico, una mina o una autopista importante. Así
pues, las violaciones de los derechos civiles y políticos y de los derechos económicos, sociales y
culturales son cada vez más frecuentes, lo que impulsa a los pueblos indígenas a iniciar acciones
de protesta o campañas de resistencia en gran escala para llamar la atención de la opinión
pública sobre su situación; también recurren al sistema judicial, solicitan formas de reparación
administrativa o ejercen presión sobre la comunidad política.

El examen de algunas denuncias recientes de presuntas violaciones de los derechos
humanos de los pueblos indígenas, en conexión con actividades relacionadas con la planificación

o la ejecución de grandes proyectos de desarrollo de diversa índole, pone de relieve varias
situaciones que requieren atención en todo el mundo. El 8 de agosto de 2002, el Tribunal
Superior de Australia pronunció un fallo histórico que denegaba los títulos de propiedad de los
aborígenes sobre cualquier recurso mineral o petrolífero en la reclamación de títulos de propiedad
de Miriuwung-Gajerrong, interpuesta inicialmente en 1994. La mayoría del Tribunal consideró que
los derechos de propiedad de los aborígenes no se aplicaban a los contratos de arrendamiento de
la mina de diamantes de Argyle o del proyecto de riego de Ord River, en el oeste de Australia.73
El pueblo mapuche de Chile afirma que las empresas madereras transnacionales amenazan con
provocar su desaparición física y cultural.74 Una comunidad indígena de Kenya señaló al Grupo
de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas que en la actualidad seguían destruyéndose sus tierras y
su cultura en nombre de supuestos proyectos de desarrollo como los de explotación minera, tala
71 Informe del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas acerca de su 18º período de sesiones (E/CN.4/Sub.2/2000/24), párr. 165.
72 Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, observaciones finales: Australia (CERD/C/304/Add.101, de 19 de abril de 2000).
73 “No native title over minerals or petroleum”, http://www.smh.com.au/articles/2002/08/08/1028157983122.html.
74 E/CN.4/Sub.2/2000/24, op. cit., párr. 126.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

de árboles, prospección petrolífera, privatización de territorios indígenas y turismo.75 La nación
kickapoo de Oklahoma, en los Estados Unidos, se debate para salvaguardar su propia existencia
y la salud de sus recursos hídricos y terrestres frente al proyecto inminente de construcción de
una autopista entre el Canadá y México. Según se ha informado, en el Ecuador se llevan a cabo
actividades de explotación petrolera que están causando la desintegración de las estructuras
culturales y políticas tradicionales y facilitando, al mismo tiempo, la integración o la asimilación
de la economía petrolífera en el país.76 En Japón, la construcción de una presa para la producción
de energía hidroeléctrica en Nibutani, tierra sagrada para el pueblo ainu, causó la destrucción de
la agricultura tradicional y dejó sumergidos los lugares de celebración de ceremonias sagradas.
También destruyó los vínculos entre los ancianos y los jóvenes a medida que la pobreza obligaba
a las familias a vender sus tierras al Gobierno, lo que provocó divisiones en la comunidad.77

En Surinam se han denunciado graves casos de falta de reconocimiento y de respeto de
los derechos de los pueblos indígenas y tribales (maroons). Estos pueblos, que juntos suman unas

75.000 personas o aproximadamente el 14% de la población total, ocupan las zonas forestales
del “interior” y son víctimas de varias formas de discriminación en la sociedad nacional. El
informe presentado por el Gobierno en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social, reconoce que
esos pueblos son partes interesadas en la explotación de los recursos naturales de sus tierras
tradicionales, pero admite que su participación en la adopción de decisiones sobre esas cuestiones
“debe mejorarse”. Legalmente, la tierra que ocupan es propiedad del Estado, que puede conceder
títulos de propiedad a intereses privados. Las tierras, los territorios y los recursos indígenas y
tribales no están reconocidos por la ley. Varias comunidades indígenas y maroons se han visto
afectadas por las actividades mineras (oro y bauxita) y madereras que llevan a cabo empresas
nacionales y extranjeras sin su previo consentimiento ni su participación. Como resultado,
muchas aldeas han tenido que trasladarse contra su voluntad y se ha perturbado el entorno, lo que
ha afectado la economía tradicional de subsistencia, la salud, la organización social y la cultura
de esas comunidades. A pesar de sus peticiones al Gobierno y al sistema interamericano de
protección de los derechos humanos (Comisión y Corte), las comunidades indígenas y maroons no
han recibido la protección que necesitan.78
La presa de Bakun, en Malasia, ha causado al parecer el desplazamiento forzoso de
entre 5.000 y 8.000 indígenas de 15 comunidades, ya que ha supuesto la tala de 80.000 ha de
bosques.79 Según se informa, los pueblos indígenas de Manipur, en la India, corrieron una suerte
similar con la construcción de 25 presas hidroeléctricas.80 Miles de familias del pueblo santhal
adivasi, en la provincia india de Jharkhand, han sido desplazadas al parecer como resultado de un
proyecto de extracción de minerales, sin recibir a cambio una indemnización adecuada ni ninguna
seguridad económica.81 En Tailandia, varias comunidades montañesas, incluidos los karen, han

75 Declaración del Programa sobre Tierra y Desarrollo de la Comunidad Loodoariak de Kenya en el 19º período de sesiones del Grupo de Trabajo sobre
Poblaciones Indígenas (monografía en archivos). El orador afirmó que eso daba lugar al desplazamiento de comunidades enteras y a la destrucción del
medio ambiente, la economía tradicional y otras prácticas que habían sustentado a los indígenas desde tiempos inmemoriales.
76 E/CN.4/Sub.2/AC.4/2002/3, op. cit., párr. 104.
77 Véase el informe del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas acerca de su 19º período de sesiones (E/CN.4/Sub.2/2001/17), párrs. 54 a

61. En noviembre de 2002, el Relator Especial visitó la presa de Nibutani y se entrevistó con miembros de la comunidad ainu, que confirmaron la
información.
78 Forest Peoples Programme: Incumplimiento por la República de Surinam de su obligación de garantizar y respetar los derechos de los pueblos
indígenas y tribales a la tierra, los territorios y los recursos, a la integridad cultural y a no ser objeto de discriminación racial. Comunicación oficial de
conformidad con la resolución 2001/57 de la Comisión de Derechos Humanos (recibida en agosto de 2002).
79 Caucus de los Pueblos Indígenas del CDS, op. cit., págs. 15 y 16.
80 E/CN.4/Sub.2/2001/17, op. cit., párr. 57.
81 Declaración del representante del pueblo sSnthal Adivasi en el 19º período de sesiones del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas.
54

Rodolfo Stavenhagen

sido supuestamente expulsados de los parques nacionales contra su voluntad,82 mientras que en
Hawai el desarrollo del turismo ha dado lugar al desplazamiento de los pueblos indígenas y a su
creciente pobreza.83 Los representantes de los indígenas asiáticos informaron al Grupo de Trabajo
sobre Poblaciones Indígenas de que “… los conflictos y las intervenciones a favor del desarrollo
habían traído consigo desplazamientos en gran escala, internos y externos, y que la ejecución de
proyectos de desarrollo inadecuados y elaborados sin consulta tenía graves consecuencias para
los niños y los jóvenes [indígenas].”84

Los pueblos indígenas africanos no son ninguna excepción cuando se trata del
desplazamiento de las tierras que tradicionalmente les han pertenecido. La creación de parques
nacionales o de reservas de caza ha obligado a esos pueblos a abandonar sus tierras. Por ejemplo,
los boran de Kenya declararon que la anexión de cuatro reservas creadas en Isiolo había afectado
a importantes zonas de pastoreo y abrevaderos que antes utilizaban los pastores nómadas.
Además, representantes del pueblo indígena keiyo de Kenya también afirmaron que habían sido
expulsados a la fuerza de sus tierras sin indemnización alguna en razón de las actividades mineras
desplegadas en la zona.85 A pesar del recurso presentado ante el Tribunal Superior del país (que se
desestimó por motivos técnicos) y el interés manifestado a nivel internacional, el pueblo basarwa
de Botswana vio cortado su suministro de agua y no ha tenido otra opción que abandonar sus
cazaderos tradicionales en la reserva de caza del Kalahari central para instalarse en aldeas de
reasentamiento, a fin de dejar vía libre a las actividades de desarrollo de la zona patrocinadas por
el Gobierno.86

Los desalojos o los desplazamientos involuntarios son una consecuencia común de los
grandes proyectos de desarrollo. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales llegó
a la conclusión de que los desalojos forzosos eran prima facie incompatibles con los requisitos
del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. El término “desalojos
forzosos”, se define como “el hecho de hacer salir a personas, familias y/o comunidades de
los hogares y/o tierras que ocupan, en forma permanente o provisional, sin ofrecerles medios
apropiados de protección legal o de otra índole ni permitirles su acceso a ellos”. A menudo, los
desalojos forzosos tienen lugar en nombre del desarrollo.87

Los conflictos que surgen a raíz de los proyectos de desarrollo en las tierras de los
pueblos indígenas traen consigo nuevas violaciones de los derechos humanos. Por ejemplo, los
desalojos forzosos de las tierras tradicionales de los indígenas pueden favorecer la vulneración de
sus derechos civiles y políticos como el derecho a la vida, el derecho a la seguridad personal, el
derecho a la no injerencia en la vida privada, la familia y el hogar y el derecho a disfrutar en paz de

82 Chumpol Maniratanavongsiri, “The Karen Response to Thai Conversation Policies”, en Caucus de los Pueblos Indígenas del CDS, op. cit., pág. 60.
83 E/CN.4/Sub.2/2001/17, op. cit., párrs. 60 y 61.
84 E/CN.4/Sub.2/2000/24, op. cit., párr. 74.
85 Declaración del pueblo indígena Keiyo de Kenya en el 19º período de sesiones del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas.
86 Comunicado de prensa III del equipo de negociación, los representantes designados de los residentes de la reserva de caza del Kalahari central, abril
de 2002. Véase también la nota Nº 01/02/Gen/E/15 II (38) G2 de la Misión Permanente de Botswana ante la Oficina de las Naciones Unidas en Ginebra,
que reconoce que “los basarwa no fueron obligados a trasladarse sino que se fueron convencidos… y dadas las dificultades que suponía mantener los
escasos servicios de la reserva de caza, el Gobierno juzgó prudente eliminar esos servicios”. Véase el informe presentado por el Relator Especial a la
Comisión de Derechos Humanos en 2002 (E/CN.4/2002/97/Add.1, párr. 13).
87 Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General Nº 7, el derecho a una vivienda adecuada (artículo 11.1 del Pacto):
los desalojos forzosos (E/C.12/1997/4). El Comité observó lo siguiente: “[Los desalojos] pueden efectuarse en relación con conflictos sobre derechos
de tierras, proyectos de desarrollo e infraestructura como, por ejemplo, la construcción de presas u otros proyectos energéticos en gran escala, la
adquisición de tierras para programas de renovación urbana, rehabilitación de viviendas o embellecimiento de ciudades, el desbroce de tierras para fines
agrícolas, la especulación desenfrenada de terrenos o la celebración de grandes acontecimientos deportivos tales como los Juegos Olímpicos”.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

los bienes propios.88 El Relator Especial ha recibido informes en los que se denuncia la detención y
el hostigamiento de los indígenas que participan en protestas contra la destrucción causada por la
construcción de presas y otras actividades de extracción, como la tala de bosques y la minería.

Por ejemplo, en Penan (Malasia) se ha detenido supuestamente a varios indígenas por
obstruir las carreteras en un intento de detener a las empresas madereras que destruyen sus
bosques tradicionales.89 Al parecer, en Filipinas los indígenas han sido maltratados y detenidos
por las empresas mineras y la policía al tratar de impedir pacíficamente el despliegue de
actividades mineras en sus tierras tradicionales.90 Algunas veces, como ha sucedido en África
meridional, la estricta aplicación de las leyes de conservación del medio ambiente impide a los
agricultores indígenas cultivar sus tierras o utilizar sus recursos tradicionales, y los convierte en
delincuentes que corren el riesgo de ser encarcelados por tratar de subsistir.91 Según un informe
reciente, trabajadores petroleros de la región del alto Pakiria, en el sureste del Perú, obligaron a los
kugapakori a internarse en la selva amazónica y los amenazaron con detenerlos y con diezmar a la
comunidad con el contagio de enfermedades extrañas si se negaban a abandonar sus hogares.92
Las autoridades mexicanas impidieron al pueblo cucapá, en el norte del país, practicar la pesca de
susbsistencia por motivos ecológicos, pero la Comisión Nacional de Derechos Humanos consideró
que se habían violado sus derechos humanos y recomendó al Gobierno, en abril de 2002, que
los cucapá participaran en la planificación y la ejecución de sus propios programas de desarrollo
social, en particular la pesca de especies protegidas para su subsistencia.93 También en el sureste
de México se ha desalojado por motivos ecológicos a unos indígenas que ocupaban una reserva de
biosfera, aunque las ONG señalan que empresas de diversos tipos desean invertir en la zona (véase
el estudio sobre el Plan Puebla Panamá, infra).94

Los grandes proyectos de desarrollo entrañan a menudo graves riesgos para la salud de
los pueblos indígenas. La degradación del medio ambiente, los desechos químicos y minerales
tóxicos, la destrucción de ecosistemas autónomos y la aplicación de abonos y pesticidas químicos
son sólo algunos de los factores que amenazan seriamente la salud de los indígenas en las
denominadas “zonas de desarrollo”. Cuando comunidades indígenas relativamente aisladas entran
en contacto con una sociedad nacional y una economía monetaria en plena expansión, como ha
sucedido de forma espectacular en la cuenca del Amazonas y en otras zonas intertropicales en
los últimos decenios, los pueblos indígenas también corren el riesgo de contraer enfermedades
infecciosas como la viruela, el sida y otras enfermedades de transmisión sexual, y están más
expuestos a los trastornos psicológicos.95

Los pueblos indígenas argumentan también que “la degradación y la contaminación del
medio ambiente son factores importantes de la salud y el bienestar de los pueblos indígenas”, y
citan, por ejemplo, la polución tóxica provocada por los contaminantes orgánicos persistentes y

88 Ibíd.
89 Declaración de Tana Uma Amee en el 19º período de sesiones del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas (monografía en archivos).
90 E/CN.4/Sub.2/AC.4/2002/3, op. cit., párr. 60. Incidentes similares fueron denunciados directamente durante mi visita oficial a Filipinas. Véase
E/CN.4/2003/90/Add.3.
91 Robert K. Hitchkock, “Decentralization, Natural Resource Management and Community-Based Conservation Institutions in Southern Africa”,
Indigenous Affairs, 4/01, Grupo Internacional de Trabajo sobre Asuntos Indígenas (IWGIA), pág. 39.
92 Cultural Survival Indigenous News, Headlines and Spotlights, 9 de agosto de 2002.
93 Comisión Nacional de Derechos Humanos, Recomendación Nº 08/2002, 30 de abril de 2002.
94 En diciembre de 2002 los medios de comunicación mexicanos difundieron información detallada sobre esos desalojos.
95 Para información sobre los aborígenes australianos, véase el segundo informe anual del Comisionado de Justicia Social para los Aborígenes e Isleños
del Estrecho de Torres, 1994, pág. 106. Con respecto a la relación entre la extracción de uranio y la salud de los niños Adivasi de Jharkhand (India),
véase “The Miner’s Canary: Indigenous Peoples and Sustainable Development in the Commonwealth”, Commonwealth Policy Studies Unit, pág. 32.

Rodolfo Stavenhagen

otras toxinas producidas por la industria.96 En Rwanda, los batwa denuncian que la deforestación
de la tierra ha dado lugar a la desaparición de plantas medicinales y a un aumento de la mortalidad.97
El derecho a la alimentación también se ve amenazado por los proyectos de desarrollo, como
en el caso de la construcción de una presa en la región de Cuene, en Namibia; ésta reduciría
considerablemente o destruiría las fuentes de nutrición de la comunidad epupa con la inundación
de los cultivos de nuez de palma y de los árboles faidberbia albida, fuente de alimentación de
las cabras, que son a su vez un elemento fundamental de la dieta de la comunidad.98 Debido
a la polución de sus tierras tradicionales, los pueblos del norte de Rusia afirman que se han
convertido en “refugiados ecológicos”; mientras que, según se informa, en el Perú las actividades
mineras han contaminado el agua potable que los pueblos indígenas utilizan para la producción
de alimentos.99 Durante mi visita a Filipinas, en diciembre de 2002, numerosos representantes
indígenas denunciaron efectos ecológicos, económicos y sociales similares de las actividades
mineras en varias partes del país, que calificaban acertadamente de “agresión del desarrollo.”100

Los pueblos indígenas han argumentado, legítima y extensamente, que los grandes
proyectos de desarrollo que no tienen en cuenta sus intereses fundamentales entrañan la violación
de sus derechos humanos básicos. En el Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas, esos
pueblos mantienen que “la concepción indígena del desarrollo autónomo se [basa] en los principios
del respeto y la conservación de la tierra, los recursos naturales y todos los elementos del medio
ambiente natural; el consenso en la adopción de decisiones; y el respeto mutuo de los valores y de
la ideología de los pueblos, incluida la soberanía sobre la tierra, los recursos y el medio ambiente
con arreglo al derecho natural.”101 También se lamentan de que en general no se considere
la participación plena, significativa y eficaz de los pueblos indígenas en el desarrollo. Así, los
pueblos indígenas de las sierras de Chittagong, en Bangladesh, señalaron el año pasado que “las
estrategias de desarrollo, basadas en la construcción de carreteras, los programas de pacificación
y de desarrollo socioeconómico y la inmigración, seguían en manos del ejército y se excluía la
participación de los pueblos indígenas en el desarrollo.”102 Los ogiek de Kenya y los batwa de
Rwanda, refiriéndose a la necesidad de hacerse oír, hablaron de las dificultades de garantizar la
participación efectiva de las minorías en un sistema democrático basado en la mayoría.103

Sin embargo, algunos gobiernos se esfuerzan en asegurar la participación de los pueblos
indígenas en el desarrollo. Por ejemplo, Canadá ha adoptado varias iniciativas en esa dirección,
como la participación de los pueblos indígenas en los consejos de evaluación y regulación del
medio ambiente y en los acuerdos de solución de las reivindicaciones de tierras. Además, ha
creado una estrategia de asociación regional para potenciar las oportunidades de empleo de los
indígenas. Nueva Zelanda ha puesto en marcha un programa de creación de capacidad que tiene
por objeto ayudar a las comunidades whanau, hapu e iwi maorí a determinar sus necesidades y a
crear iniciativas para lograr su desarrollo económico a largo plazo.104

96 E/CN.4/Sub.2/2000/24, op. cit., párrs. 29 y 30.
97 Ibíd., párr. 31.
98 “The Proposed Construction of a Hydropower Scheme on the Lower Cuene River”, Indigenous Affairs, 2/98, IWGIA, pág. 6. Se estima que “la
inundación de la cuenca del Cuene en Epupa destruiría los bosques adyacentes al río. Daría lugar a la pérdida de una cosecha anual de cientos de
toneladas de nueces de palma y, además, pondría fin al cultivo de los fértiles suelos de la ribera”.
99 E/CN.4/Sub.2/2000/24, op. cit., párr. 31, y E/CN.4/Sub.2/2001/17, op. cit., párrs. 87 y 106.
100 Durante la visita a una de esas minas y puede cerciorarme de su impacto en el medio ambiente.
101 E/CN.4/Sub.2/2001/17, op. cit., párr. 39.
102 Ibíd., párr. 47.
103 Ibíd., párr. 32.
104 Ibíd., párrs. 35 a 37.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

2. Estudios de casos seleccionados
Existen informes de investigación detallados sobre los grandes proyectos de desarrollo, sus efectos
en la vida, los medios de subsistencia de los pueblos indígenas y en el medio ambiente, de diversos
países. A continuación se expone y se resume una pequeña selección de esas experiencias, en
particular por cuanto se refiere a las repercusiones de la construcción de grandes presas.

Costa Rica

Se prevé que el proyecto hidroeléctrico de Boruca, en el sur de Costa Rica, que empezará a
funcionar en 2012, conlleve la inundación de un área de aproximadamente 250 km2, lo cual afectaría
directa o indirectamente siete territorios indígenas y algunas zonas no indígenas. Al parecer, el
Instituto Costarricense de Electricidad, que promueve el proyecto, no ha consultado formalmente
a las organizaciones indígenas que han organizado comisiones para dialogar con el Gobierno y
han recibido ayuda y asesoramiento de universidades nacionales y de ONG internacionales. Un
estudio técnico realizado para evaluar los posibles efectos del proyecto en los pueblos indígenas
cita consecuencias previstas como el desplazamiento de la población afectada; la perturbación
de las actividades agrícolas tradicionales; la alteración del medio ambiente; el trastorno de las
costumbres cotidianas de las comunidades indígenas; la provisión de empleos a corto plazo para
la población local sin ningún plan para su integración a largo plazo en las nuevas actividades
económicas; la presión inflacionista en el costo de la vida y otros efectos preocupantes. El Relator
Especial aconseja al Gobierno de Costa Rica que promueva mecanismos que tengan en cuenta la
opinión de los pueblos indígenas en relación con el proyecto Boruca.105

Chile

En el decenio de 1990, se produjeron importantes cambios en la cuenca del río Bio-Bio, en el sur
de Chile, donde viven aproximadamente 10.000 mapuche-pehuenches, a raíz de un importante
proyecto de desarrollo hidroeléctrico que conllevará, a largo plazo, la construcción de seis presas
y centrales eléctricas distintas. La primera de ellas, Pangue, construida por ENDESA, una empresa
pública recientemente privatizada, se terminó en 1996. A pesar de disponer del apoyo del Gobierno
y de fondos internacionales, la empresa no demostró ninguna consideración por las necesidades y
los intereses de las comunidades pehuenches ni por el medio ambiente. Un estudio de evaluación
encargado por el Banco Mundial, que había financiado en parte el proyecto, fue altamente crítico y
señaló que los indígenas pobres de la zona no habían obtenido ningún beneficio del proyecto; tras
esta conclusión, el estudio no fue dado a conocer a la población pehuenche. Un segundo estudio
corroboró las conclusiones iniciales, e indujo al Presidente del Banco a hacer una declaración
reconociendo los errores y las deficiencias del proyecto.

Sin embargo, el Gobierno de Chile y la empresa siguieron adelante con el proyecto de
construir en Ralco una segunda presa y una segunda central, mucho mayores, que empezarían
a funcionar en 2003. Para entonces, Chile había adoptado nuevas leyes sobre los indígenas y el
medio ambiente,106 que permitieron a las organizaciones mapuches impugnar los proyectos a nivel

105 Información facilitada por la Asociación de Desarrollo Integral del Territorio Indígena de Rey Curré.
106 Ley indígena Nº 19.253 [1993] y Ley de medio ambiente Nº 19.300.

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Rodolfo Stavenhagen

político y también ante los tribunales. Se encomendó a la Corporación Nacional de Desarrollo
Indígena (CONADI), un organismo gubernamental, que negociara un acuerdo entre las partes, pero
dos de sus directores, ambos profesionales indígenas, fueron despedidos por expresar sus reservas
sobre la forma en que la empresa estaba tratando las cuestiones indígenas y ambientales. Las
autoridades rechazaron ciertos estudios en los que se detallaban los efectos nocivos acumulados
del proyecto de las seis presas en la población indígena y en el medio ambiente. De hecho, tanto
la CONADI como la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA) aconsejaron al Gobierno en
un momento dado que abandonara el proyecto, pero no se tuvo en cuenta su opinión. El Gobierno
de Chile empezó a preocuparse por mitigar los efectos negativos del proyecto en los pueblos
indígenas, aunque reconoce que la legislación sobre los indígenas está subordinada a otras leyes
que en este caso parecen tener prioridad.

A pesar de la oposición de 4.000 pehuenches a su reasentamiento involuntario y a la
destrucción de su entorno y forma de vida tradicionales, y sin respetar en modo alguno la legislación
existente en materia indígena y ambiental (Chile todavía no ha ratificado el Convenio Nº 169 de
la OIT), la empresa (que ahora forma parte de una sociedad transnacional) siguió sobornando a
familias pehuenches a cambio de sus tierras. Para 2002, sólo siete familias resistían mientras
el proyecto de Ralco estaba a punto de terminarse. Uno de los problemas de los pehuenches es
que sus tierras y territorios colectivos tradicionales han sido privatizados por decreto, lo que ha
facilitado a las empresas la adquisición de tierras indígenas para sus propios fines. Un tribunal
determinó que los pehuenches tenían prioridad para recuperar la tierra situada por encima del nivel
del agua.

Varios observadores han señalado que en el caso de Ralco, las prioridades de las
empresas, con el apoyo del Estado, parecen anular las preocupaciones sociales y ambientales
expresadas en las protestas masivas y las acciones judiciales emprendidas por las organizaciones
mapuches y sus partidarios. A medida que avanza el proyecto de las seis presas del Bio-Bio,
el pueblo pehuenche, en particular las dos comunidades locales directamente afectadas por las
aguas del embalse, Ralco-Lepoy y Quepuca-Ralco, se enfrentan a un porvenir oscuro y su forma
de vida tradicional parece alterada sin remedio. Además, el caso de Ralco ilustra claramente
las tensiones sociales que surgen entre un modelo de desarrollo “modernizador” y los costos
sociales, ambientales y culturales que debe soportar el pueblo que carga con el peso de esa
transformación económica. El Gobierno de Chile informa de que los pueblos indígenas no participan
en la planificación de los grandes proyectos de desarrollo, aunque una vez que se han decidido
esos proyectos, las comunidades indígenas pueden intervenir para ayudar a mitigar sus posibles
efectos negativos. El Relator Especial recomienda que Chile ratifique el Convenio Nº 169 de la
OIT lo antes posible, que cumpla estrictamente las nuevas normas internacionales y su propia
legislación en materia indígena y ambiental a fin de proteger adecuadamente los intereses de
los pueblos indígenas; las comunidades indígenas deben participar directamente siempre que se
considere la posibilidad de adoptar importantes proyectos de desarrollo económico que puedan
afectar su vida y sus medios subsistencia.107

107 La información sobre el proyecto de Ralco fue facilitada por el Gobierno de Chile en respuesta a la solicitud del Relator Especial y por Álvaro Bello M.
especialmente para el presente informe. En relación con los estudios de evaluación y la participación del Banco Mundial, véase: http://new.aaanet.
org/committees/cfhr/rptpehuenc.htm; http://www.ted-downing.com/; http://bicusa.org; http://www.mapuche-nation.org.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

Colombia

Tradicionalmente, el pueblo indígena emberá-katío ha vivido en la zona bañada por los ríos Sinú
y Verde, en el noroeste de Colombia (departamentos de Córdoba y Antioquía). Sus territorios
ancestrales están reconocidos legalmente como sendos resguardos indígenas creados en 1993 y
1996, y están habitados por aproximadamente 500 familias (unas 2.400 personas). Los emberákatío
figuran entre los pueblos indígenas que más han padecido la constante violencia de la
guerra civil de Colombia. Durante muchos años han negociado con las autoridades en relación
con el proyecto del Estado de autorizar a una empresa privada a construir varias grandes presas
hidroeléctricas que inundarían buena parte de sus territorios tradicionales (hasta 7.000 ha).

Preocupados por los efectos ecológicos y económicos negativos que la presa de Urrá I
tendría en su cultura y organización social, los cabildos o autoridades tradicionales de los emberákatío
han sido objeto de fuertes presiones y han sido acusados de apoyar a las guerrillas y de ser
“enemigos del progreso”. Desde 1992, se ha expropiado parte de sus tierras por considerarlas de
“interés público” y la empresa privada de Urrá ha sido autorizada a iniciar las obras del proyecto
sin previa consulta de las comunidades indígenas (obligatoria, de conformidad con la Constitución
Colombiana).

En 1994, la empresa y la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC) acordaron
un marco de consultas obligatorias antes de iniciar la segunda fase del proyecto, que consistía en la
inundación de las tierras y la puesta en funcionamiento de la presa. Se propuso un plan de desarrollo
étnico que establecía el pago de indemnizaciones a los emberá-katío por los posibles efectos nocivos
de la presa. Sin embargo, cuando se desvió el río aparecieron nuevas consecuencias negativas, la
navegación y la pesca resultaban difíciles. A pesar del conflicto emergente, la empresa obtuvo la
licencia gubernamental para inundar la zona. Esa licencia fue anulada posteriormente por la Corte
Constitucional de Colombia, la cual declaró que el proceso violaba los derechos fundamentales de
los pueblos indígenas y ordenó un nuevo proceso de consulta y el pago de indemnizaciones a los
emberá-katío.108 En 1998, se intensificó la violencia, varias familias indígenas fueron obligadas
a abandonar sus hogares bajo amenazas, se destruyeron bienes y, lo que es más grave, varios
dirigentes indígenas fueron asesinados o desaparecieron, presumiblemente a manos de las fuerzas
paramilitares, mientras que otros se convirtieron en presuntas víctimas de las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia (FARC).

En 1999, la empresa logró obtener una nueva licencia para la inundación de la zona,
aunque sólo había consultado parcialmente a las comunidades indígenas. Algunas de ellas se
negaron a abandonar sus tierras a pesar de que las aguas seguían creciendo. Más avanzado el año,
una nutrida delegación de los embará-katío se desplazó a Bogotá, la capital del país, para protestar
contra la situación, y fue sometida a intensas presiones políticas. Por último, en 2000, el Gobierno,
la empresa y las comunidades indígenas llegaron a un nuevo acuerdo. Aparte de prometer servicios
sociales y de atención de la salud, que prestarían los organismos internacionales, el acuerdo
reconocía la neutralidad de los emberá-katío, su plena autonomía territorial y su condición de no

108 Sentencia T-652/98. La falta de un proceso oficial de consulta sobre el proyecto constituye, según la Corte, una violación del derecho de participación,
del derecho a un proceso justo y del principio del carácter multicultural de la nación colombiana.

Rodolfo Stavenhagen

combatientes.109 Sin embargo, continuó la violencia contra los emberá en forma de asesinatos,
desapariciones forzadas, detenciones arbitrarias y amenazas; algunos de esos actos se han
atribuido a los grupos paramilitares, y otros, a las FARC.

En junio de 2001, la Corte Interamericana de Derechos Humanos pidió al Gobierno de
Colombia que adoptara medidas “urgentes y concertadas” con respecto a la desaparición de un
dirigente emberá, y que garantizara el derecho a la vida y la integridad personal del resto de
la comunidad.110 Ante la pasividad del Gobierno, tuvo que reiterar ese llamamiento varios días
después. En 2002, nuevos asesinatos y desapariciones forzadas diezmaron las comunidades
emberá-katío de la región. En octubre, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos en Bogotá hizo público un comunicado de prensa en el que denunciaba
el desplazamiento forzado de una comunidad emberá de 800 personas, entre ellas 250 niños,
debido a las amenazas de las FARC, y pidió al Gobierno que adoptara medidas de protección
pertinentes.111 En una carta dirigida al Relator Especial, la ONIC reafirmó su posición de que los
megaproyectos eran la principal causa de los actuales conflictos entre los pueblos indígenas y el
Estado. A título de ejemplo, la organización menciona el pueblo u’wa y el conflicto que mantienen
con la Occidental Petroleum Co. (Oxy) en relación con la perforación de yacimientos petrolíferos
en territorio indígena; los emberá-katío y la presa hidroeléctrica de Urrá; los wayúu y la extracción
de carbón; otra presa en construcción en Saldaña, donde vive el pueblo pijao; la tala de árboles en
territorio de los chamí por la empresa Smurffit; y el conflicto entre las comunidades inga, kofane y
siona y varias compañías petroleras por cuestiones de perforación y construcción de carreteras. Se
prevén más tensiones con los sikuani por la canalización del río Meta y un proyecto de plantación
de palma africana, y con los emberá en relación con la construcción del canal interoceánico AtratoTruandó.
112

Está en juego la supervivencia de los emberá-katío. Varios de sus dirigentes más
importantes y destacados han sido asesinados en los últimos cinco años. La presa de Urrá I se
proyectó y se está construyendo sin su consentimiento, lo cual ha dado lugar a desplazamientos
involuntarios, a la desorganización social y económica y al trastorno de la vida cultural. Estos
indígenas perciben la construcción de esa presa como una amenaza a su forma de vida, y algunos
de los efectos que ya se han señalado parecen confirmar esa percepción. Tales efectos son el
contagio de enfermedades desconocidas en la zona, la escasez de la pesca y de otros elementos
básicos de su dieta y, por encima de todo, la alteración del río que ocupa un lugar central en la
relación espiritual que los emberá-katío mantienen con su tierra.

La situación de los emberá-katío no es única, ya que otros pueblos indígenas del país se
enfrentan a amenazas similares. Además, como otras comunidades indígenas, se han convertido
en víctimas de un conflicto civil violento entre diversas partes armadas, a saber, las fuerzas

109 Acta de acuerdos entre el Gobierno nacional, la empresa Urrá S. A. y los Cabildos Mayores de Río Verde y Río Sinú, y Comunidad de Seguido.
Ministerio de Medio Ambiente, Bogotá, 25 de abril de 2000.
110 “Incumplimiento de la responsabilidad del Estado frente a la desaparición forzada de Kimy Domico Pernia”, Comisión Colombiana de Juristas, 12 de
junio de 2001.
111 Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos en Colombia, comunicado de prensa, 17 de octubre de 2002.
112 “Este es el principal motivo de los actuales conflictos con el Gobierno. Los casos siguientes pueden mencionarse a título de ejemplo: los u’wa y la
explotación petrolífera por la Oxy; los emberá-katío y la construcción de la central hidroeléctrica de Urrá; los wayúu y la extracción de carbón; los pijao
y la construcción de la presa de Saldaña; los chamí y la tala de árboles por la Smurffit; los inga, los kofane y los siona y la perforación de yacimientos
petrolíferos y la construcción de una carretera. También se prevén situaciones graves en el caso de los sikuani por la canalización del río Meta y el
proyecto de plantación de palma africana, así como en el caso de los emberá y la construcción del canal Atrato-Truandó.” Respuesta facilitada por
la ONIC, el 9 de julio de 2002 a la petición de información del Relator Especial.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

nacionales de seguridad, las guerrillas revolucionarias, los grupos paramilitares y los traficantes
de drogas. Han proclamado su autonomía y neutralidad en esos conflictos, exigiendo únicamente
que se respeten sus territorios, su cultura y su forma de vida. Lamentablemente no ha sido así,
y sus derechos humanos fundamentales han sido y siguen siendo sistemáticamente violados.
Los emberá-katío corren el peligro de no alcanzar a sobrevivir toda esta violencia como un pueblo
diferenciado: se trata de un caso evidente de genocidio.

India

La presa de Sardar Sarovar, en la India, es la mayor de las 30 grandes, 135 medianas y 3.000
pequeñas presas que se construirán para regular las aguas del río Narmada y sus afluentes, con
el fin de suministrar agua y electricidad en abundancia a los habitantes de Gujarat, Maharashtra
y Madhya Pradesh. Con una altura propuesta de 136,5 m, el Gobierno asegura que la presa
polivalente de Sardar Sarovar regará más de 1,8 millones de ha y apagará la sed de las regiones
de Kutch y Saurashtra, en Gujarat. Otros, por el contrario, sostienen que esos beneficios son
exagerados y no llegarán nunca al nivel indicado por el Gobierno. Antes bien, el proyecto desplazará
a más de 320.000 personas y afectará a los medios de vida de miles de otras. En total, y como
consecuencia de los desplazamientos provocados por el sistema de canales y otros proyectos
conexos, se espera que al término del proyecto se hayan visto desarraigadas o afectadas como
mínimo 1 millón de personas. De hecho, el desarrollo de la región del río Narmada ha sido bautizado
con la etiqueta de “el mayor desastre humano y medioambiental planificado de la India”, grito
de alarma muy alejado de la idealización de las presas como “los templos seculares de la India
moderna”,113 en palabras del ex Primer Ministro Nehru.

Las dos terceras partes de las más de 40.000 familias que se verán desplazadas por
la construcción del embalse serán poblaciones tribales o adivasis, pertenecientes a diferentes
grupos que reciben el nombre colectivo de bhils. El desplazamiento de los adivasis de sus tierras y
recursos tradicionales, provocado por la construcción de embalses y canales y los proyectos de
repoblación forestal, influye considerablemente en el pleno disfrute de sus derechos humanos.
Viven principalmente en 14 pueblos de Gujarat, 33 de Maharashtra y unos 53 de Madhya Pradesh.
Los adivasis son ampliamente autosuficientes, producen sus propios alimentos y obtienen
combustibles, materiales de construcción, piensos, frutos y otros recursos de los bosques y
tierras comunales que rodean sus pueblos, y sacan del río el agua y el pescado que necesitan.
Reasentarlos fuera de su territorio supone la destrucción de su forma de vida y de su organización
comunal. Un agricultor cuyo pueblo quedará sumergido comentaba: “el bosque es nuestro
prestamista y nuestro banquero. Con su teca y su bambú construimos nuestra casa. Gracias a
sus riquezas podemos tejer nuestros cestos y nuestros catres. De sus árboles sacamos nuestras
medicinas.”114

A principios del decenio de 1990 los adversarios de la presa organizaron una serie de
protestas no violentas (dharnas y satyagraha), que indujeron al Banco Mundial, tras encargar
un estudio independiente que puso de relieve los defectos del proyecto, a retirar el resto de
su financiación (el Banco canceló los 170 millones de dólares pendientes de su préstamo

113 John R. Wood, “India’s Narmada River Dams: Sardar Sarovar under Siege” en Asian Survey, vol. XXXII, Nº 10, octubre de 1993, pág. 968.
114 Amrita Patwardham y otros, “Dams and Tribal People in India”, documento presentado a la Comisión Mundial de Presas, preparado para un análisis
temático 1.2, 2000, pág. 13.

Rodolfo Stavenhagen

de 450 millones). Sin embargo, continuaron las obras de la presa, pese a que se trató de limitarlas
por vía judicial, y a mediados del verano de 2002 el agua embalsada alcanzó un nivel mucho más
alto del esperado inicialmente, y amenazaba inundar muchos más pueblos y aldeas. Las medidas
del Gobierno para la rehabilitación y reasentamiento de los desplazados parecían insuficientes y
dieron lugar a diversas actividades de protesta de los lugareños afectados por la crecida de las
aguas. Las protestas contra el proyecto siguen siendo fuertes y el Narmada Bachao Andolan
(movimiento “Salvemos el Narmada”) ha contribuido particularmente a fomentar la sensibilización
y el disentimiento. Múltiples activistas y poblaciones tribales continúan sosteniendo que nunca
abandonarán su tierra a la presa, aunque ello signifique doobenge par hatenge nahi: morir
ahogados.115

Las presas polivalentes estimulan indudablemente la actividad económica y pueden
producir beneficios a amplios sectores de la población. El problema reside en si esos beneficios van
a llegar a los pueblos indígenas que proporciona la tierra en que se ejecutan esos proyectos, y en
cómo van a hacerlo. Se estima que el embalse de Sardar Sarovar permitirá el riego de 1,8 millones
de ha de tierra sólo en Gujarat. El riego facilita la producción de cultivos alimenticios y de otra
índole, y podría aumentar notablemente la producción de alimentos en las zonas áridas. Sin
embargo, parece que gran parte de esas zonas no se prestan al riego por su saturación hídrica
y su salinidad. Además, una parte del agua de riego será probablemente consumida por las
plantaciones de azúcar antes de que llegue a explotaciones agrarias más necesitadas, situadas
mucho más lejos de la presa. No es probable que la población adivasi pueda aprovechar otros
beneficios potenciales del sistema de riego y de la generación de energía eléctrica de la presa.116

Los adivasis no participaron ni fueron consultados en el proceso de construcción de la
presa, sobre la base de que el proyecto y el desplazamiento de las gentes obedecía a un “interés
público” que brindaría una “oportunidad de desarrollo” a la población afectada. Aunque algunos
gobiernos locales se aseguraron de la participación de las ONG, un observador señala que “las ONG
pueden brindar un apoyo sustancial, aunque nunca podrán ocupar el lugar de las poblaciones
afectadas ni asumir lo que es una responsabilidad básica del Estado.”117

Sólo la población adivasi residente en la zona que quedará sumergida por el embalse
(pueblos afectados por el proyecto, o PAP) tendrá derecho a indemnizaciones y al reasentamiento.
Sin embargo, muchos más serán afectados de manera indirecta, pero no se les considerará PAP
y, por consiguiente, no tendrán derecho a reparaciones. Se incluirían aquí los habitantes en zonas
que quedarían aisladas por las aguas y en zonas afectadas por canales y diques, la creación de
una nueva reserva natural y un plan de repoblación forestal para compensar la pérdida de árboles,
y planes de reasentamiento en las tierras tradicionales de los adivasis. El territorio adivasi ha sido
también afectado por la construcción de instalaciones para alojar a los trabajadores y funcionarios
que intervienen en la construcción y administración de la presa. Todas estas consecuencias
secundarias han desplazado a los adivasis y afectado su vida y sus medios de subsistencia.
Patwardan comenta que, más que un “suceso”, el desplazamiento es un “proceso” que se inicia
mucho antes del verdadero desplazamiento físico de las personas y continúa durante largo tiempo

115 Wood, op. cit., pág. 978
116 Patrick McCully, “Sardar Sarovar Project: An Overview”, mayo de 1994, reproducido en http://www.narmada.org/sardar-sarovar/irnoverview940525.
html.
117 Patwardhan, op. cit. pág. 11.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

después de que se ha producido su desarraigo. Concluye que la situación actual es sintomática de
la “enorme subestimación de los costos humanos de las grandes presas.”118

Aunque los gobiernos estatales han ofrecido generosos programas de reasentamiento e
indemnización a los adivasis “sin tierras” desplazados de su hogar, los observadores precisan que
en la práctica los adivasis no se han beneficiado por completo de ellos. Las tierras prometidas en
Gujarat no se materializaron o eran de escasa calidad, en tanto que en Madhya Pradesh el Gobierno
carecía de recursos para reasentar a los adivasis desplazados. Además, el reasentamiento se
ha retrasado varios años y según se informa el 75% de las personas desplazadas no han sido
rehabilitadas.119 En la medida en que la ley no reconoce los derechos consuetudinarios a la tierra
y que, por consiguiente, los adivasis pueden ser considerados “invasores” de tierras del Gobierno,
no han recibido la indemnización adecuada por sus pérdidas. Al igual que otros pueblos indígenas,
los adivasis tienen una relación profunda y única con la tierra y sus recursos. Los programas de
indemnización tratan a la tierra como si fuera una propiedad, en tanto que para los adivasis su
tierra está intrínsecamente ligada a su cultura y a sus medios de vida. Es evidente que el Gobierno
no ha sabido abordar las numerosas y no cuantificables pérdidas derivadas de la presa, como la
pérdida de acceso a lugares religiosos y la desintegración social.120 El desplazamiento motivado
por el proyecto Sardar Sarovar ha llevado a la fragmentación de las comunidades adivasis y a la
pérdida de su identidad cultural. Las zonas de reasentamiento resultan con frecuencia inadecuadas
para el estilo de vida comunal de los adivasis, particularmente cuando han sido reasentados en
comunidades de pueblos no tribales que rechazan la forma de vida tribal, o cuando han sido
desplazados a las ciudades.121

Los desplazamientos involuntarios conducen fácilmente a la violación de diversos
derechos económicos, sociales y culturales. Aunque se haya sostenido lo contrario, los adivasis
reasentados han visto reducirse su nivel y sus medios de vida y su salud, situación completamente
opuesta a los artículos 11 y 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales. Aunque en las comunidades desplazadas el Gobierno ha establecido escuelas para la
población, se ha sabido que muchos niños no pueden ir a la escuela por razones económicas y que
los programas escolares parecen mal adaptados a las necesidades culturales e idiomáticas de los
niños adivasis (art. 13).122 Se ha informado también de que la policía ha recurrido a la violencia y al
uso de la fuerza contra los que protestaban y se resistían al desplazamiento, en violación del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos.123 La ACN organizó recientemente una protesta por
la decisión del organismo de control del río Narmada,124 de mayo de 2002, de autorizar el aumento
de la altura de la presa hasta 95 m cuando las más de 35.000 familias desplazadas, al llegar la
presa a los 90 m de altura, no habían sido todavía reasentadas.125 En un reciente llamamiento
urgente dirigido al Primer Ministro de la India, la Coalición Internacional Hábitat informaba que las
inundaciones debidas a los monzones y a la elevación de la altura de la presa habían destruido
las cosechas y las casas de los pueblos afectados por el proyecto Sardar Sarovar en el distrito de
Nandurbar (Maharashtra) y en el distrito de Jhabua (Madhya Pradesh), dejando a los lugareños sin

118 Ibíd., pág. 12.
119 Véase ibíd. y McCully, op. cit.
120 Patwardhan, op. cit., pág. 9; véase en particular la sección de Cahube en Patwardhan.
121 Ibíd., pág. 19.
122 Ibíd., pág. 22.
123 Ibíd., págs. 7 y 8.
124 La NCA fue creada por el Narmada Water Disputes Tribunal para supervisar la construcción de la presa. La NCA está integrada por funcionarios
gubernamentales de Gujarat, Maharashtra, Madhya Pardesh y Rajasthan.
125 http://www.narmada.org/sardarsarovar.html.

64

Rodolfo Stavenhagen

casa. Estas gentes tropiezan en la actualidad con una grave escasez de alimentos y agua potable”.
Informaba también que el Gobierno de Maharashtra señala que con motivo de la elevación de la
altura de la presa a 95 m, ha aumentado el número de personas afectadas por el proyecto y admite
que el Gobierno no dispone de tierra suficiente para la rehabilitación de las personas afectadas.126

La presa Sardar Sarovar y otros proyectos similares en el río Narmada plantean problemas
diversos y complejos. En los momentos iniciales del diseño y ejecución del proyecto no se tuvieron
en cuenta los intereses ni las aspiraciones de la población adivasi afectada. Como resultado de las
continuas gestiones de las organizaciones tribales y de derechos humanos, el Gobierno de la India
reconoce ahora la necesidad de tener presentes los problemas planteados por las comunidades
afectadas. Sin embargo, la aplicación de medidas destinadas a mitigar los efectos negativos y
aumentar los beneficios del proyecto para la población adivasi se ha retrasado y se considera
insuficiente por las poblaciones afectadas. El Relator Especial recomienda que en la ejecución
de este proyecto de desarrollo y de otros de su naturaleza se conceda la máxima prioridad a los
derechos humanos de los adivasis. Sólo con un consentimiento pleno e informado de las tribus
afectadas será posible un desarrollo auténticamente centrado en los derechos humanos, como
recomienda la Asamblea General. Un paso inmediato sería detener el aumento del nivel del agua
del embalse, hasta que se resuelvan a plena satisfacción de la población afectada las cuestiones
pendientes de rehabilitación y reasentamiento, mediante la negociación y el diálogo constructivo
entre las partes. La India podría también señalar su compromiso con los derechos humanos de la
población adivasi ratificando el Convenio Nº 169 de la OIT y aprobando el proyecto de declaración
de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas. Deberían considerarse
también otras posibilidades de implicar a los adivasis en el proyecto. Se ha sugerido que se les
debería considerar partes en el proyecto, en el que han invertido sus recursos naturales. En su
calidad de inversores, los adivasis tendrían derecho a participar en los beneficios del proyecto.127

Filipinas

El proyecto polivalente de San Roque, en la cordillera filipina, prevé la construcción de una gran
presa en el río Agno que se utilizará sobre todo para la generación de energía eléctrica y con
carácter secundario para el riego y el control de las inundaciones. La construcción de la presa y
de la central eléctrica concluyeron en julio de 2002 y el embalse comenzó a llenarse en agosto; se
espera que la central eléctrica comience a funcionar en enero de 2003. La zona de construcción, en
el municipio de San Manuel, provincia de Pangasinan, tiene unos 34 km2 de extensión, pero la zona
de riego y de control de las inundaciones es mucho más extensa, pues abarcará unos 30 municipios
de 3 provincias. Este embalse inundará ocho pequeñas aldeas habitadas por indígenas.

Cuando el embalse se atarquine, el depósito de sedimentos y las inundaciones aguas
arriba afectarán inevitablemente a otras muchas aldeas. Para mitigar los efectos potencialmente
negativos de estos procesos, se está ejecutando el plan de ordenación de la cuenca inferior del
Agno. El organismo de ejecución del proyecto de San Roque, es la San Roque Power Corporation,
con la aportación financiera del Banco de Cooperación Internacional del Japón. Varios organismos

126 Carta de 22 de noviembre de 2002 dirigida al Primer Ministro de la India por Joseph Schechla, coordinador, Housing and Land Rights Network,
Habitat International Coalition.
127 La información sobre el proyecto Sardar Sarovar procede de numerosos documentos que obran en poder del ACNUDH y, entre otras fuentes, en
http://www.narmada.org.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

públicos filipinos participan activamente en la ejecución del proyecto, en particular en sus aspectos
relacionados con la ordenación de la cuenca, el riego y el control de las inundaciones. Aunque
la energía eléctrica producida se situará entre 30 y 54 gigavatios/hora al mes, el componente de
riego del proyecto tiene por objeto mejorar, ampliar e integrar los regadíos existentes a fin de llevar
agua a más de 70.000 ha de arrozales. La zona a la que afectará el control de las inundaciones
tiene una extensión aproximada de 125.000 ha.

La región aguas arriba de la presa está habitada por los indígenas ibaloy, kankaney y
kalanguya. La elevación del nivel del agua del embalse ha dispersado a unas 120 familias de
ocho aldeas indígenas. Además, casi 5.000 familias indígenas (unos 26.000 individuos) se verán
afectadas por la sedimentación y las inundaciones que se producirán cuando el embalse se
atarquine, y más de 3.000 familias serán afectadas por la ordenación de la cuenca. La velocidad
de sedimentación es elevada, en razón del vertido continuo de residuos de turba y la captación de
desechos de diversas explotaciones mineras; todo ello amenaza alterar gravemente las actividades
tradicionales de numerosas comunidades indígenas de la zona. El plan de ordenación de la
cuenca, que trata de mitigar los efectos del proyecto, implica la reducción de algunas actividades
tradicionales de las comunidades indígenas, como la minería en pequeña escala (que apenas
afecta al medio ambiente), la imposibilidad de recoger la madera utilizada para la construcción
de las viviendas o como combustible para cocinar, y la regulación de una agricultura itinerante de
subsistencia, que es una modalidad bastante racional de la agrosilvicultura. En vez de ello, se está
promoviendo una agricultura orientada principalmente hacia el comercio y la cría comercial de
ganado, lo que conlleva la destrucción generalizada de la vegetación y provoca una erosión masiva
del suelo en la cuenca alta y en parte de la cuenca baja del río.

El proyecto tiene varias consecuencias sobre los derechos humanos: en primer lugar, la
perturbación del medio ambiente; en segundo lugar, el desplazamiento de la población, a veces
por la fuerza, pero en la mayoría de los casos mediante la insistencia en la ejecución del proyecto
frente a la resistencia de la comunidad. Gradualmente, la resistencia del pueblo al proyecto se ha
apagado. Pero lo más importante es que los derechos de los pueblos indígenas a la tierra se han
ignorado. Los derechos ancestrales de propiedad de las familias indígenas no se han reconocido
debidamente y a medida que avanzaba la ejecución del proyecto algunas familias que estaban a
punto de ser desplazadas aceptaban alguna forma de indemnización, lo cual se citaba entonces
como un signo de consentimiento. De hecho, ninguna de las comunidades afectadas intervino en
la planificación del proyecto ni dio su libre consentimiento a su ejecución. Sin embargo, muchos
individuos participaron en las consultas relativas a las medidas de mitigación del impacto y todos
ellos se ven ahora afectados por la aplicación de esas medidas, que suponen un cambio radical de
su forma de vida.

Deliberadamente o sin pretenderlo, los gestores de la cuenca fluvial están desplazando
a las familias desde la vida campesina tradicional de las comunidades indígenas hacia los
monocultivos que tienden a definir la producción de hortalizas, flores, hierbas y ganado en función
del mercado. Con los préstamos de capital para las nuevas empresas de subsistencia como
primera medida, los gestores de la cuenca fluvial introducen a las familias en un nuevo orden
económico que puede ser o no ser bueno para las comunidades. Cualquiera que sea el resultado
final, el revuelo producido por la construcción de las presas ha perturbado ya considerablemente
las relaciones sociales locales.

Rodolfo Stavenhagen

Ello ha sido así porque los mecanismos locales de protección de los derechos indígenas
no han resultado efectivos. Las comunidades indígenas del municipio de Itogon trataron de utilizar
el mecanismo facilitado por el Código de Administración Local de Filipinas para retirar el apoyo
a la presa, pero el proyecto continuó. La Ley de Derechos de los Pueblos Indígenas requiere
el consentimiento previo, libre e informado y permite a las comunidades indígenas denegar el
consentimiento a todo proyecto que afecte a sus dominios ancestrales e impedir de esta manera
su ejecución. Aunque las comunidades indígenas de Itogon pidieron a la Comisión Nacional de
Pueblos Indígenas que suspendiera el proyecto porque no se había dado un consentimiento previo,
libre e informado, los comisionados declinaron la petición. De esta manera se ignoraron de hecho
las leyes destinadas a proteger a las comunidades indígenas.128

3. Presas, desarrollo y derechos humanos
La falta de espacio no permite al Relator Especial informar de otros casos de proyectos de desarrollo
en gran escala que repercuten en los pueblos indígenas. Sin embargo, los problemas que rodean
a la construcción de presas son un buen reflejo del panorama general. Dada su importancia, la
Comisión Mundial de Presas inició amplios estudios sobre la cuestión y llegó a la conclusión de
que:

“Las grandes presas han alterado en forma significativa muchas de las cuencas
fluviales del mundo, con impactos perturbadores, duraderos y de ordinario involuntarios
en las bases socioculturales y en la forma de vida de decenas de millones de personas
que viven en dichas regiones. Los impactos de la construcción de presas en las personas
y en los medios de subsistencia, tanto aguas arriba como aguas abajo de las presas, han
sido particularmente devastadores en Asia, África y América Latina, donde los sistemas
fluviales existentes sustentaban las economías locales y la vida cultural de una población
muy vasta, compuesta de comunidades diferentes.”

En cuanto a los pueblos indígenas, el informe de la Comisión afirma concretamente:

“En Filipinas, casi todas las grandes presas que se han construido o propuesto
estaban en tierras habitadas por los 6 ó 7 millones de indígenas del país. En la India, entre
el 40 y el 50% de los desplazados por proyectos de desarrollo eran poblaciones tribales,
que sólo representan el 8% de la población total del país, estimada en 1.000 millones de
personas. Estos costos no se compensan con los servicios que proporcionan las presas ni
con el acceso a los beneficios de servicios auxiliares o a los multiplicadores económicos
indirectos en la economía estructurada.

… Para los pueblos indígenas y las minorías étnicas, el desplazamiento inducido por
las presas puede desencadenar una espiral de eventos que trascienden la zona inundada.
A título de ejemplo cabe citar la situación de los 100.000 indígenas chakma, desplazados
por la presa hidroeléctrica de Chittagong Hill Tracts (Bangladesh). El proyecto inundó dos
quintas partes de su tierra cultivable; como consecuencia de ello, 40.000 chakma se fueron
a la India y se cree que otros 20.000 se desplazaron a Arakan (Birmania).

La información sobre el proyecto de presa polivalente de San Roque aparece en un informe Ápit Takó, Alliance of Peasants in the Cordillera
Homeland, a través de Tebtebba, the Indigenous Peoples’ International Centre for Policy Research and Education, octubre de 2002.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

… La presa de Bayano (Panamá) obligó a los pueblos indígenas kuna y emberá a
abandonar sus territorios tradicionales y los reasentó en terrenos menos fértiles y sometidos
a las intervenciones de los madereros. El Gobierno panameño incumplió sistemáticamente
acuerdos concertados con los indígenas afectados en el momento de la construcción, y
compromisos negociados más adelante. Entre estos incumplimientos figura la negativa
del Gobierno a satisfacer una indemnización suficiente por la pérdida de los territorios
tradicionales y a otorgar títulos legales para las nuevas tierras. Lo que sucedió en Panamá
en los años setenta es parecido a lo que ocurrió en Malasia en los años noventa. En el
caso del proyecto de Bakun, ni se reconocieron ni se evaluaron debidamente los derechos
a la tierra comunal indígena en Ulu Belaga. La experiencia de los países industriales
con los pueblos indígenas en la era de la construcción de grandes presas no fue muy
diferente de la de los países en desarrollo. Las presas construidas en los años cincuenta y
sesenta costaron a los pueblos indígenas de la cuenca del Missouri, en los Estados Unidos,
unas 142.000 ha de sus mejores tierras, incluida una serie de sepulturas y otros lugares
sagrados, lo cual condujo a un mayor empobrecimiento y a graves traumas culturales y
emocionales. Una garantía que se utilizó para racionalizar el plan -el riego de unas 87.000 ha
de tierras indias- se eliminó cuando el proyecto estaba a punto de concluir.

Otro caso es la segunda fase del proyecto del río Churchill, en Labrador (Canadá),
que consta de dos presas y dos desviaciones fluviales que inundarán una extensa zona
de territorio de caza del pueblo innu, que habita a ambos lados de la frontera provincial.
Todavía no se ha reconocido a los innu el derecho de propiedad de sus tierras y toda la zona
es objeto de una reclamación territorial de los innu, que aún no se ha resuelto y que en la
actualidad se está negociando con el Gobierno canadiense.”

La Comisión recomienda que en el futuro los grandes proyectos de desarrollo, como las

presas, se enfoquen sobre la base del reconocimiento de los derechos y la evaluación del riesgo,

de particular interés para los pueblos indígenas:

“Reconocer los derechos y evaluar el riesgo, identificar a las partes interesadas y
afectadas que poseen los derechos o títulos y también a quienes asumen y sobrellevan
riesgos. Esto abre la puerta a un enfoque negociado que permita que el proceso de
adopción de decisiones evalúe opciones y alcance acuerdos en relación con el proyecto.
Aquellos cuyos derechos se ven más afectados o cuyos títulos se ven más amenazados
tienen el máximo interés en las decisiones que se tomen. Lo mismo cabe decir del riesgo:
los grupos que corren el mayor riesgo como consecuencia del desarrollo tienen el máximo
interés en las decisiones y, por consiguiente, deben ocupar el lugar que les corresponde en
la mesa de negociación.

Además, la Comisión ha tratado de demostrar que un enfoque basado en el
reconocimiento de los derechos y la evaluación de los riesgos puede establecer la base
para la adopción de decisiones mejores y más legítimas sobre el desarrollo del agua y la
energía. Esta es una manera eficaz de determinar quién puede ocupar un lugar legítimo en
la mesa de negociación y qué aspectos deben incluirse en el programa.”129

129 Comisión Mundial de Presas (2000), Presas y Desarrollo. Un nuevo marco para la toma de decisiones. Informe de la Comisión Mundial de Presas
(véase el capítulo 4, “La población y las grandes presas – Desempeño social, en particular la sección sobre los pueblos indígenas). Disponible en www.
dams.org.

Rodolfo Stavenhagen

El debate sobre las presas y los pueblos indígenas tiene repercusiones más amplias, como
quedó reflejado en los debates sobre el medio ambiente y el desarrollo sostenible. La Conferencia
de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (1992) reconoció que: “las
poblaciones indígenas… desempeñan un papel fundamental en la ordenación del medio ambiente
y en el desarrollo debido a sus conocimientos y prácticas tradicionales. Los Estados deberían
reconocer y apoyar debidamente su identidad, cultura e intereses y hacer posible su participación
efectiva en el logro del desarrollo sostenible”.130 Diez años después, la Cumbre Mundial sobre el
Desarrollo Sostenible dio un pequeño paso adelante al reafirmar “el papel vital de las poblaciones
indígenas en el desarrollo sostenible.”131 Estas declaraciones se deben tener seriamente en cuenta
en el diseño, planificación y ejecución de los grandes proyectos de desarrollo que afectan a la vida
y a los medios de subsistencia de las poblaciones indígenas.

Estas cuestiones se destacan con toda claridad en el ambicioso Plan Puebla Panamá,
aprobado en 2000 por los Gobiernos de América Central y México, destinado a modernizar e integrar
una región que tiene varias características comunes, como la elevada densidad de población
indígena y el nivel generalmente bajo del desarrollo humano. El plan tiene por objeto promover
el desarrollo económico gracias a la inversión pública, privada y a la financiación internacional.
Varios proyectos previstos, que van desde la seguridad en los aeropuertos hasta las redes de fibra
óptica, organizados en torno a ocho iniciativas regionales distintas, implican directamente a los
pueblos indígenas, como la construcción de autopistas, la promoción del turismo, la ordenación
de los recursos naturales, la introducción de nuevas cosechas y el establecimiento de maquilas.
Muchas organizaciones indígenas y de derechos humanos de la región han expresado su
profunda preocupación por los posibles efectos negativos que varios de esos proyectos, tomados
conjuntamente, pueden ejercer en los derechos humanos de los indígenas. Aunque el Banco
Interamericano de Desarrollo espera que el Plan Puebla Panamá aproveche las riquezas humanas
y ecológicas de la región centroamericana en el marco del desarrollo sostenible y respete su
diversidad cultural y étnica, el Consejo Indígena de Centroamérica dirigió a los Presidentes de la
región una carta en la que afirmaba:

“2. Los pueblos indígenas les manifestamos nuestra alta preocupación por la ausencia y
falta de aplicación de los mecanismos jurídicos y económicos que protejan la seguridad
territorial de nuestros pueblos, por lo que es necesaria la inclusión en el Plan Puebla Panamá
de una estrategia regional que garantice dicha seguridad.

5.Exhortamos a los Estados nacionales a crear instrumentos jurídicos nacionales, ratificar
y aplicar los instrumentos internacionales de protección de los derechos de los pueblos
indígenas. Instamos a los altos mandatarios a que las acciones de la estrategia del Plan
Puebla Panamá se enmarquen en la promoción, garantía y desarrollo de los derechos
fundamentales de los pueblos indígenas, contemplados en dichos instrumentos.
6.Es imprescindible la creación de un componente indígena para la buena marcha del
Plan Puebla Panamá, que facilite el ejercicio de un enfoque transversal entre los distintos
130 Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, principio 22.
131 Declaración de Johannesburgo sobre el Desarrollo Sostenible, párr. 25, disponible en http://www.johannesburgsummit.org.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

componentes de estrategia general y fortalezca las iniciativas de los pueblos indígenas
orientadas a promover un desarrollo con identidad, equidad y justicia social.”132

Algunas organizaciones indígenas son más críticas del Plan. Varias organizaciones de
derechos humanos del Istmo de Tehuantepec (México) temen que la ejecución del Plan en su región
destruya su medio tradicional y sus recursos naturales, influya negativamente en su agricultura
de subsistencia y en su organización social y les obligue a aceptar empleos mal pagados en
maquiladoras orientadas hacia la exportación. Concretamente se oponen a la construcción de una
autopista que cruzaría su hábitat sin producirles beneficio alguno y se quejan de que sus temores
no hayan sido abordados por los organismos promotores del Plan Puebla Panamá.133

El Relator Especial desea transmitir a la Comisión de Derechos Humanos su inquietud
por el hecho de que, pese a los desmentidos de las más altas autoridades y de los diversos
organismos nacionales e internacionales que promueven el Plan Puebla Panamá como proyecto
de alta prioridad para la integración y el desarrollo regional, no se haya establecido todavía ningún
mecanismo institucional o jurídico para la protección efectiva de los derechos humanos de los
pueblos indígenas de la zona, destinado a compensar los riesgos y amenazas potenciales para
esos pueblos que conlleva la ejecución del Plan, ni se haya establecido todavía ningún mecanismo
eficaz para asegurar la participación plena e informada de esos pueblos en el diseño, planificación,
ejecución y evaluación de los numerosos proyectos específicos previstos en el Plan que pueden
tener efectos considerables en las comunidades indígenas de la región. Pide a los organismos
internacionales de financiación, la comunidad internacional y nacional de negocios y los gobiernos
de la región que concedan la más alta prioridad a las necesidades y preocupaciones de los pueblos
indígenas en esta materia, recuerda los principios de una estrategia de desarrollo centrada en los
derechos humanos y señala a su atención la declaración de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo
Sostenible, relativa al “papel vital de las poblaciones indígenas en el desarrollo sostenible”.

4. Conclusiones y recomendaciones
La cuestión de la explotación de los recursos extractivos y los derechos humanos supone una
relación entre los pueblos indígenas, los gobiernos y el sector privado que debe basarse en el
pleno reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas a sus tierras, territorios y recursos
naturales, que a su vez implica el ejercicio de su derecho a la libre determinación134. El desarrollo
sostenible es esencial para la supervivencia y el futuro de los pueblos indígenas, cuyo derecho al
desarrollo conlleva el derecho a determinar su propio ritmo de cambio, de acuerdo con su propia
visión del desarrollo, y que ese derecho debe respetarse, especialmente su derecho a decir que no.
En relación con los grandes proyectos de desarrollo, el consentimiento libre, previo e informado
es esencial para los derechos humanos de los pueblos indígenas y ello debe implicar la garantía
de una distribución de los beneficios mutuamente aceptable y el establecimiento de mecanismos
independientes y mutuamente aceptables para la solución de las controversias entre los pueblos
indígenas y el sector privado.135

132 Carta dirigida a la Cumbre de Presidentes de los Países Miembros del Plan Puebla Panamá (PPP), Mérida, Yucatán (México), preparada por el
“Seminario taller: análisis de los pueblos indígenas del Plan Puebla Panamá”, celebrado en Belice los días 5 y 6 de junio de 2002, patrocinado por el
Banco Interamericano de Desarrollo y el Consejo Indígena de Centroamérica. Véase http://www.bicusa.org/lac/PPP.htm; http://www.iadb.org/ppp/.
133 Congreso de los Pueblos Indígenas de la Región del Istmo, Tehuantepec, Oaxaca (México), 16 y 17 de mayo de 2002.
134 Véase E/CN.4/Sub.2/AC.4/2002/3, op. cit.
135 Ibíd.

Rodolfo Stavenhagen

En la medida en que las instituciones internacionales de financiación, como el Banco
Mundial, desempeñan una función vital al prestar diversas formas de apoyo financiero a los
grandes proyectos de desarrollo, la revisión en curso de la política del Banco Mundial para con los
pueblos indígenas es de la mayor importancia. El Banco aplica a los pueblos indígenas una política
especial destinada a asegurar que los proyectos de desarrollo por él financiados no producen un
efecto desfavorable en los pueblos indígenas y que los beneficios de los proyectos se adaptan a las
necesidades específicas de esos pueblos.136 Pero algunos consultores sostienen que esta política
no respeta las normas internacionales de derechos humanos aplicables a los pueblos indígenas
e insisten particularmente en los derechos colectivos de los indígenas a sus tierras y territorios
ancestrales.137 El Relator Especial recomienda que la nueva política del Banco sobre los pueblos
indígenas respete estrictamente todas las normas internacionales existentes y futuras sobre los
derechos humanos de las poblaciones indígenas.

Cada uno de los grandes proyectos de desarrollo en zonas indígenas puede tener efectos
directos e indirectos, positivos y negativos, en los pueblos indígenas y sus comunidades. Bajo la
presión de los gobiernos y de las ONG, algunas empresas comerciales hacen especiales esfuerzos
por mejorar la ordenación del territorio limítrofe y proporcionar indemnizaciones, empleo y/o
servicios sociales (vivienda, escuelas, atención médica, servicios) a las comunidades afectadas.
Desafortunadamente, como indican las organizaciones indígenas y los informes de investigación,
esas empresas son una minoría. Otras, ante las protestas sociales y la oposición política, o a la
vista del costo de participar en un desarrollo sostenible y centrado en los derechos humanos,
prefieren cerrar sus operaciones, retirar sus proyectos o abstenerse de invertir.138 En tanto que,
otras empresas ejercen presiones de distintos tipos (incluida la violencia o las amenazas) para
seguir operando pese a la oposición.

Si bien las violaciones aisladas de los derechos humanos pueden ser abordadas caso por
caso, con o sin éxito, por las comunidades afectadas, son más bien los efectos a largo plazo de
cierto modelo de desarrollo los que entrañan una violación importante de los derechos culturales,
sociales, medioambientales y económicos de los pueblos indígenas. En una economía de mercado
globalizada, el medio tradicional se altera de manera irreparable; se destruyen recursos naturales no
renovables o se explotan exclusivamente en interés privado; numerosas comunidades y poblaciones
son desarraigadas, expulsadas o reasentadas sin reparar en sus derechos y necesidades reales,
con el acompañamiento a veces de la violencia organizada para intimidarles, acosarles y hacerles
respetar decisiones adoptadas por intereses ajenos sin su consentimiento o contra su voluntad.
Los mismos resultados se consiguen a menudo mediante el soborno, la corrupción y la apropiación
indebida.

Aunque los pueblos indígenas han hecho importantes avances en los últimos decenios,
todavía se les considera en muchos países ciudadanos de segunda clase cuyas necesidades y
aspiraciones los gobiernos ignoran casi siempre. Con frecuencia se les niega la participación
política efectiva en el gobierno y en el sistema electoral, y los partidos políticos establecidos rara

136 Banco Mundial, Summary of Consultations with External Stakeholders regarding the World Bank Draft Indigenous Peoples Policy (Draft OP/BP 4.10)
18 de abril de 2002 (actualizado el 8 de julio de 2002) pág. 2 http://www.wordbank.org/.
137 Ibíd., págs. 4 a 7.
138 En México, en los últimos años, las protestas organizadas consiguieron detener la construcción de una central hidroeléctrica, un club privado de
golf y un aeropuerto internacional, obras que habrían alterado gravemente las condiciones de vida de las poblaciones indígenas y las comunidades de
campesinos.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

vez disipan sus preocupaciones. Las estructuras de poder locales y nacionales tampoco han sido
favorables a la emancipación de los pueblos indígenas. La protección eficaz de sus derechos
humanos exige que participen como ciudadanos libres e iguales en la adopción de las decisiones
que afectan a su supervivencia futura como pueblos específicos.139 Ello significa también que es
preciso oír su voz y satisfacer sus demandas y reclamaciones cuando se adoptan a nivel nacional
e internacional las principales decisiones sobre las prioridades de desarrollo y la asignación de
recursos. Cuando se emprendan proyectos de desarrollo en los territorios indígenas, los derechos
humanos de los pueblos y comunidades indígenas deben gozar de la máxima prioridad.

Al estudiar los objetivos, costos y beneficios de todo proyecto de desarrollo en territorios
indígenas, y en particular cuando se prevén grandes inversiones públicas o privadas, los gobiernos
deberían considerar como factor vital los derechos humanos de los pueblos indígenas. Los posibles
inversionistas deben ser conscientes en todo tiempo de que los derechos humanos de los pueblos
indígenas deberían constituir uno de los principales factores de las decisiones de inversión en
proyectos de desarrollo en zonas indígenas o en proyectos que puedan afectar a las poblaciones
indígenas directa o indirectamente. Nada puede justificar la ignorancia de esos derechos.

El desarrollo sostenible se debe entender no sólo en términos de ordenación del medio
ambiente sino también del respeto de los derechos humanos en todo momento, en particular de los
derechos humanos de los pueblos indígenas. Todo proyecto o estrategia de desarrollo a largo plazo
que afecte a zonas indígenas debe contar con la plena participación de las comunidades indígenas,
siempre que sea posible, en las fases de diseño, ejecución y evaluación. El consentimiento libre,
previo e informado, así como el derecho de libre determinación de las comunidades y pueblos
indígenas, han de ser condiciones previas necesarias de esas estrategias y proyectos. Los
gobiernos deben estar preparados para trabajar estrechamente con los pueblos y organizaciones
indígenas a fin de llegar a un consenso sobre los proyectos y estrategias de desarrollo, y establecer
los mecanismos institucionales adecuados para abordar esas cuestiones.

Los efectos económicos, sociales y culturales a largo plazo de los grandes proyectos
de desarrollo en los medios de subsistencia, la identidad, la organización social y el bienestar de
las comunidades indígenas deberán incluirse en la evaluación de los resultados previstos y se
deberán seguir de cerca de manera regular. Entre esos efectos figurarán las condiciones sanitarias
y alimenticias, las migraciones y el reasentamiento, la mutación de las actividades económicas, el
nivel de vida, así como las transformaciones culturales y las condiciones psicosociales, y se prestará
especial atención a las mujeres y los niños. Cuando los grandes proyectos de desarrollo invadan
territorios indígenas tradicionales o dominios ancestrales, los derechos indígenas de propiedad
sobre sus tierras se deberán considerar derechos humanos en todo tiempo, con independencia de
que estén o no jurídicamente reconocidos.

Las organizaciones indígenas deberían tratar de exponer públicamente sus puntos de
vista sobre los grandes proyectos de desarrollo en sus primeras fases y estar dispuestas a trabajar
con los gobiernos, las instituciones multilaterales de financiación y las empresas privadas a fin
de buscar soluciones aceptables para los conflictos. Se alienta a las ONG a que apoyen esos
esfuerzos, en particular en lo que respecta a la posibilidad de preparar y promover proyectos y
estrategias de desarrollo alternativos, desde la perspectiva de los derechos humanos.

139 Una de las principales quejas que escuché durante mi visita oficial a Guatemala en septiembre de 2002, era que pese a que los pueblos indígenas
constituían la mayoría demográfica del país, los sectores dominantes de la sociedad no les consideraban interlocutores en pie de igualdad.

72

Rodolfo Stavenhagen

Las diferencias que surjan en la fase de ejecución de los grandes proyectos de desarrollo
entre los pueblos indígenas, los gobiernos y las empresas comerciales se examinarán en todo
momento en el marco de la democracia, el diálogo franco y la negociación, y no se considerarán
nunca problemas de orden público o de seguridad nacional, que suelen entrañar una intervención
militar o policial que puede violar los derechos humanos de los pueblos indígenas.

Las organizaciones internacionales, como los bancos de desarrollo y los organismos de
las Naciones Unidas sobre el terreno, estarán dispuestas en todo tiempo a apoyar a los pueblos
y comunidades indígenas, situando los derechos humanos en el centro de la cooperación para la
ejecución de los grandes proyectos de desarrollo en zonas indígenas.

Rodolfo Stavenhagen

III. Tercer informe: La justicia y los derechos indígenas
(2004)
Este capítulo140 se centra en los obstáculos, disparidades y retos con que se enfrentan los pueblos
indígenas en el ámbito de la administración de justicia y la consideración del derecho consuetudinario
indígena en los sistemas jurídicos nacionales, cuestiones que los representantes de los indígenas
y las delegaciones de los gobiernos han reiterado que tenían importancia fundamental para el
pleno disfrute de los derechos humanos de los pueblos indígenas, en el Grupo de Trabajo sobre
las Poblaciones Indígenas, en la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial,
la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia, en la Comisión de Derechos Humanos y,
últimamente, en el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas.

Los derechos de los indígenas suelen negarse en la práctica aunque exista legislación
de protección, hecho que es motivo de particular preocupación en la administración de justicia.
El sistema de justicia comprende diversos tipos de instituciones como las cortes y tribunales, el
registro civil y el de la propiedad, los correccionales y las cárceles, las unidades designadas de
las fuerzas del orden, el ministerio público y servicios jurídicos de todo tipo, como los centros
de asistencia jurídica. Los principales problemas en la esfera de los derechos indígenas guardan
relación con la tierra, el territorio, el medio ambiente y los recursos naturales, así como con
el idioma, la cultura y la educación. La existencia de un sistema de justicia eficaz y justo es
fundamental para promover la reconciliación, la paz, la estabilidad y el desarrollo entre los pueblos
indígenas.

La información procedente de distintas fuentes indica que, en muchos países, los pueblos
indígenas no disfrutan de igualdad de acceso al sistema de justicia y que en el funcionamiento de
éste suelen ser objeto de diversas formas de discriminación. Ello se debe en parte al racismo y en
parte a la no aceptación de las costumbres y leyes indígenas por parte de las instituciones oficiales
jurídicas del Estado nacional. Los indígenas tienen una presencia desproporcionada en la justicia
penal, donde a menudo se les niegan las debidas garantías procesales y son víctimas de actos de
violencia y de malos tratos. Las mujeres y niños indígenas son particularmente vulnerables a este
respecto. Se producen numerosos casos de criminalización de actividades de protesta política
y social de los indígenas. Las diferencias lingüísticas y culturales intervienen también en esta
dinámica de discriminación y no siempre reciben la atención que merecen por parte del Estado.
Algunos países han hecho avances por lo que respecta al reconocimiento de las necesidades
específicas de los indígenas en la esfera de la justicia y han establecido leyes e instituciones que
tienen como fin proteger los derechos humanos de los indígenas. Se observa una aceptación
gradual del derecho consuetudinario de los indígenas por parte de los tribunales y los legisladores,
así como de la administración pública. Algunos países están ensayando instituciones jurídicas y
mecanismos de resolución de conflictos alternativos, con resultados alentadores.

El Relator Especial recomienda que los Estados realicen estudios exhaustivos y, de ser
necesario, introduzcan reformas en sus sistemas de justicia para proteger mejor los derechos de
los pueblos indígenas. Invita a la Comisión de Derechos Humanos a tratar de esta cuestión con

140 Documento de Naciones Unidas E/CN.4/2004/80

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

los Estados Miembros. Las reformas deberían comprender el respeto de las costumbres jurídicas,
el idioma y la cultura indígenas en los tribunales y en la administración de justicia; la plena
participación de los indígenas en la reforma de la justicia y el establecimiento de mecanismos de
justicia alternativos.

1. Administración de justicia, pueblos indígenas y derechos humanos
Una de las esferas más problemáticas de los derechos humanos de los pueblos indígenas es la
administración de justicia. La protección eficaz de los derechos humanos sólo se logrará si todas
las personas, sin discriminación alguna, tienen libre acceso a la justicia, y si ésta se administra
plena, desinteresada e imparcialmente. Tal como se ha señalado en los capítulos anteriores,
durante largos períodos los pueblos indígenas han sido víctimas históricas de una persistente y
sistemática denegación de justicia.

En este contexto la justicia debe entenderse no sólo como la aplicación efectiva de la
ley y el funcionamiento de un buen sistema judicial, sino también como un proceso en el que
las personas que se encuentran permanentemente en situación de acusada desventaja pueden
encontrar la forma de superar los distintos tipos de desventajas por medios legítimos y socialmente
aceptables a largo plazo. Los pueblos indígenas son un sector de la sociedad humana (aunque
no el único) que se encuentra en esa situación. Entre las respuestas sociales que pueden darse a
esas persistentes desigualdades que afectan a los individuos y a las colectividades cabe señalar
los distintos tipos de políticas públicas, las medidas correctivas, la restitución, la indemnización
y el acceso a los tribunales. Todas esas medidas se han tratado de aplicar en alguna parte en
un momento u otro con resultados que, aunque muy diversos, sirven de piedra de toque para
determinar la situación real de los derechos humanos en los Estados.

Las comunidades indígenas han hecho prolongados y denodados esfuerzos por poner
fin a esas injusticias estructurales, aunque no siempre lo han logrado. Se han servido, en distinta
medida, de diversos medios, como el enfrentamiento, la movilización, la negociación, la legislación
y las vías judiciales. Por ejemplo, los indígenas de Canadá han recurrido activamente a los
tribunales para que se hiciera justicia y han conseguido algunos éxitos considerables, pero la
litigación es un proceso prolongado y caro que no está siempre al alcance de los pueblos indígenas
de otros países con tradiciones jurídicas diferentes. Los enfrentamientos y la movilización social
se producen en muchos lugares en los que los procesos jurídicos y políticos no obran a favor de los
derechos de los pueblos indígenas. En los últimos años la negociación y la promulgación de leyes
se han convertido en un importante recurso para los derechos indígenas, pero aún en esos casos
sigue abierta la cuestión de su aplicación en la práctica. En este amplio contexto, los aspectos de
la justicia con que se enfrentan los pueblos indígenas adoptan formas muy diferentes que pueden
abordarse adoptando diversos enfoques.

Los tribunales y los derechos de los pueblos indígenas

La denegación generalizada de la justicia puede ser el resultado de procesos históricos como la
apropiación de tierras indígenas por colonizadores y pobladores propiciada por la ya desaparecida
doctrina de terra nullius, la imposición de planes de concesión de tierras de los que se excluía a
las comunidades indígenas, el no reconocimiento de su identidad cultural, la derogación unilateral

Rodolfo Stavenhagen

de tratados y acuerdos con los pueblos indígenas por parte de los gobiernos nacionales, el expolio
del patrimonio cultural de las comunidades autóctonas, el rechazo oficial del uso de los idiomas
indígenas, etc. Los derechos a la tenencia de la tierra han jugado un papel fundamental en la
búsqueda de la justicia por parte de los pueblos indígenas. Cuando las leyes y los tribunales
amparan la expropiación de las tierras indígenas (como ha ocurrido a lo largo de la historia en
muchas partes del mundo), se actúa en detrimento de la causa de la justicia. Por otra parte, algunas
decisiones judiciales y nuevas leyes adoptadas en algunos países permiten abrigar la esperanza de
que la situación mejore en algunas circunstancias a medida que vayan evolucionando las normas
internacionales relativas a los derechos humanos de los pueblos indígenas. A continuación se dan
ejemplos de lo expuesto.

Las decisiones de los tribunales se basan a veces en el reconocimiento del título indígena,
y revelan la existencia de una alentadora tendencia en varios países. En Australia, por ejemplo, el
Tribunal Supremo observó que debía sustanciarse de hecho la naturaleza y la existencia del título
autóctono haciendo referencia a las leyes y costumbres de los habitantes indígenas que poseían
ese título. No obstante, en otra decisión del 2002, relativa a la reivindicación de tierras de los yorta
yorta, el Tribunal Supremo impuso requisitos sobre las reclamaciones de tierras autóctonas que
resultaban más difíciles de cumplir para los pueblos indígenas.

En Estados Unidos, un tribunal de Oklahoma dictaminó que la cuestión jurídica relativa
a la ocupación de la tierra se resolvería teniendo en cuenta el modo de vida, las costumbres y los
usos de los pueblos indígenas que eran sus usuarios y ocupantes. La Corte Interamericana de
Derechos Humanos defendió los derechos de la comunidad indígena awas tingni a la protección
de sus propiedades en un caso histórico contra el Estado nicaragüense, que no había reconocido y
preservado la integridad del derecho al uso y goce de la comunidad sobre sus tierras y recursos. Sin
embargo, en 2002, la comunidad interpuso un recurso por violación de los derechos constitucionales
ante el Tribunal de Apelaciones de Bilwi para obligar al Estado a cumplir la sentencia de la Corte.

El tribunal de distrito de Sapporo, en Japón, dictaminó que la expropiación de las tierras
ainu y la inundación de importantes lugares religiosos, culturales y arqueológicos ainu eran ilegales
(véase el capítulo anterior). En Malasia un tribunal decidió que los orang asli tenían derecho de
propiedad a las tierras ancestrales y tradicionales ocupadas por ellos, así como derecho de uso
y aprovechamiento de éstas. A finales de los años noventa, la Corte Constitucional de Colombia
defendió los derechos de la comunidad indígena u’wa en contra de la concesión de una licencia
para la prospección petrolera en territorio indígena que el Gobierno había concedido a una empresa
multinacional sin el consentimiento previo de la comunidad. En otro caso, la Corte defendió
los derechos de la comunidad emberá-katío amenazados por las actividades de una empresa
hidroeléctrica que eran nocivas para el medio ambiente y ponían en peligro la supervivencia de
esta comunidad indígena.

El Tribunal Supremo de Noruega decidió que los sami de Manndalen eran los propietarios
legítimos de los terrenos de Svartskogen basándose en su uso desde tiempo inmemorial, en contra
de la decisión de la Comisión de Tierras No Demarcadas que había considerado que eran tierras
de propiedad del Estado. En una causa anterior, la mayoría del Tribunal había fallado a favor
de la comunidad de pastores de renos sami que reivindicaban el uso de los pastos comunales

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

ancestrales de Selbu, frente a las reclamaciones opuestas de agricultores particulares propietarios
de tierras que desde el siglo XIX habían recibido el apoyo oficial de la Comisión de Laponia.141

La comunidad de Richtersveld de la provincia de Northern Cape (Sudáfrica) está
integrada por unos 5.000 khoikhois que han vivido allí desde tiempo inmemorial. A finales de
los años veinte se abrió una mina en sus tierras y la comunidad fue trasladada a una reserva
cercana. El Tribunal de Tierras determinó que los derechos que la comunidad de Richtersveld
pudiera tener a la tierra habían prescrito cuando la zona fue anexionada por los británicos en 1847.
En el fallo se decía que los khoikhois “no estaban suficientemente civilizados” para tener derecho
a sus territorios tradicionales, que habían sido declarados terra nullius y se habían convertido en
tierras de la Corona reconocidas después de la anexión. Sin embargo, en el 2003, en respuesta a
una apelación, la Corte Constitucional de Sudáfrica ordenó la restitución de las tierras, incluidos
los derechos mineros. La Corte dictaminó que la comunidad de Richtersveld había poseído en
exclusiva las tierras reclamadas antes de la anexión por parte de la Corona Británica en 1847 y que
esos derechos perduraban después de la anexión. El Tribunal de Tierras había errado al determinar
que la comunidad había perdido sus derechos porque no estaba suficientemente civilizada para
que se reconociera su derecho a la tenencia de la tierra. También se dictaminó que las prácticas
que originaron la expropiación eran discriminatorias por motivo de raza pues se basaban en la
premisa -falsa, aunque tácita- de que, debido a la raza de la comunidad de Richtersveld y a su falta
de civilización, ésta había perdido sus derechos a las tierras en el momento de la anexión.

En marzo de 2000, la Corte Suprema de Kenya dictaminó que el desalojo de entre 5.000
y 10.000 miembros de la tribu ogiek del bosque de Tinet era legal aunque afectaba a los derechos
de centenares de familias a sus tierras ancestrales. El Relator Especial invita al Gobierno de Kenya
a respetar los derechos de los ogieks a su hábitat tradicional.142

El Gobierno de Nueva Zelanda ha informado que los derechos individuales y colectivos
de los maoríes están reconocidos por el sistema de justicia de dos formas. En primer lugar,
aunque en el Tratado de Waitangi no se prevé la existencia de derechos directamente ejecutables,
los tribunales de Nueva Zelanda han adoptado un planteamiento activo en la interpretación y
aplicación de los principios del Tratado cuando éstos se incluyen en leyes concretas. En segundo
lugar, se ha establecido el Tribunal de Waitangi para atender a las demandas individuales y
colectivas de los maoríes contra el Estado por incumplir los principios del Tratado. El proceso
para el arreglo de las controversias históricas (anteriores a 1992) está ahora bien establecido e
implica tanto la aceptación de culpas y las reparaciones, así como medidas para llevar a efecto
el reconocimiento de los intereses culturales en recursos y lugares concretos. El Tribunal, cuyo
mandato y jurisdicción biculturales están establecidos en el Tratado, sigue sirviendo de foro para
la expresión e investigación de los derechos colectivos e individuales de los maoríes.

En algunas leyes nacionales se mantiene la alienación y exclusión totales de los pueblos
indígenas del sistema de justicia. Por ejemplo, en la Constitución del Nepal se declara que el
Estado es un reino hindú y el idioma nepalés es el idioma oficial. No se reconocen los pueblos
indígenas y existen leyes discriminatorias que prohíben a los pueblos indígenas llevar a cabo sus
actividades tradicionales, como la caza, la pesca y otras expresiones de su identidad cultural. Por

141 Kirsti Strøm Bull, “The Selbu case” and “The Svartskogen case”, Norsk Retstidende, 2001.
142 Amnesty International, Racism and Administration of Justice (London, 2001), pp. 91-92.

Rodolfo Stavenhagen

las mismas razones, los indígenas no pueden ocupar cargos de ningún tipo en el sistema judicial
del país.143

Según algunas fuentes, en la Federación de Rusia, los derechos de los pueblos indígenas
siguen sin protegerse a pesar de la Ley federal de 1999 sobre las garantías de los derechos de
los pueblos indígenas poco numerosos de la Federación de Rusia.144 Parece ser que el problema
principal que se plantea es que no se aplica la Ley federal en los planos regional y local, lo cual es
un problema denunciado repetidamente por órganos y expertos internacionales.145

En otros países hay situaciones en las que parece existir una incompatibilidad entre la
legislación de los derechos humanos relativos a los pueblos indígenas y otras leyes sectoriales
(como las leyes sobre el medio ambiente, la explotación de los recursos naturales o la concesión
de títulos de propiedad de tierras privadas). Cuando se pide a los tribunales que dictaminen
respecto de esas cuestiones, algunas veces sus fallos protegen los derechos de las comunidades
indígenas, pero otras pueden ir en detrimento de esos derechos. Se ha recomendado siempre que
los derechos de los pueblos indígenas enunciados en las leyes nacionales e internacionales deben
de gozar de prioridad frente a otros intereses y se ha exhortado a los gobiernos a esforzarse por
ajustar sus leyes en consecuencia. Los casos mencionados anteriormente son representativos de
los problemas con que se enfrentan las comunidades indígenas. El Relator Especial exhorta a que
en los sistemas de justicia de todos los países se conceda la más alta prioridad a los derechos
humanos de los pueblos indígenas y se dictamine sobre los casos que se presenten ante los
tribunales de conformidad con los principios internacionales de derechos humanos. También invita
a la Comisión de Derechos Humanos a recomendar esas medidas a los Estados miembros.

La discriminación y el sistema de justicia

La falta generalizada de acceso al sistema oficial de justicia debido a la discriminación directa o
indirecta profundamente arraigada en contra de los pueblos indígenas, es un rasgo importante de
las deficiencias en la protección de los derechos humanos. Por lo general, ello se debe tan sólo
al aislamiento físico y a la falta de medios de comunicación en las zonas indígenas, pero también
puede deberse a que los recursos públicos son insuficientes para establecer un sistema judicial
eficaz en el que se tengan en cuenta las necesidades de las comunidades indígenas. En algunos
casos, más graves, ello puede indicar que la cultura jurídica oficial de un país no está adaptada para
hacer frente al pluralismo cultural y que los valores dominantes de una sociedad tienden a ignorar,
olvidar y rechazar las culturas indígenas. Hay numerosos estudios en los que se documentan
los perjuicios o la discriminación que sufren los indígenas en el sistema de justicia, en particular
en el campo de la justicia penal, en la que las mujeres, los jóvenes y los niños se encuentran en
situación particularmente desventajosa. De especial interés es la presencia desproporcionada de
indígenas en los procesos penales y en las cárceles. Hay algunos casos que son buen ejemplo de
esta situación.

143 Background paper presented at the Expert Seminar on Indigenous Peoples and Administration of Justice by Shankar Limbu (HR/MADRID/IP/
SEM/2003/BP.10).
144 Véase el informe de la Federación de Rusia de acuerdo con el artículo 25, párrafo 1 de la Convención Marco para la Protección de las Minorías
Nacionales (ACFC/SR (2000) 2).
145 Véase el Segundo informe de la Federación de Rusia a la Comisión Europea contra el Racismo y la Intolerancia (CRI (2001) 41), y la consideración del
décimo cuarto informe periódico de la Federación de Rusia por el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD/C/SR.1247).

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

Hay prácticas de discriminación contra los pueblos indígenas profundamente arraigadas
que se dejan sentir claramente en el sistema de justicia de algunos países como la India. Durante
los debates sobre la reforma de la justicia se observó que los arreglos extrajudiciales se utilizan
para hacer que los indígenas y otras personas vulnerables acepten ser acusados de delitos que no
han cometido; las leyes que protegen a los grupos vulnerables no se aplican, debido a la actitud
negativa respecto de esas personas que adoptan los órganos encargados de aplicar la ley; y en una
encuesta se observa que el ministerio público no parece funcionar debidamente.146

Los indígenas siguen siendo víctimas de la discriminación en la administración de
justicia en Australia. Desde 1997 los aborígenes suelen constituir más del 20% de la población
carcelaria, si bien sólo son el 2.4% de la población del país. La situación es aún peor en los centros
penitenciarios para mujeres y jóvenes, dado que el número de mujeres indígenas es 20 veces
superior al de las no indígenas. Los jóvenes aborígenes suelen ser peor tratados por la policía,
su presencia en los centros de detención para menores es superior en un 10% a la de los no
aborígenes, y en custodia policial y en instituciones correccionales es un 21% superior. Los niños
indígenas son más del 40% de los niños internados en correccionales. En un examen de la Ley
de Menores de 1927 de Nueva Gales del Sur (ley de protección y responsabilidad parental) se
consideró que esta había “afectado casi exclusivamente a los jóvenes aborígenes; tanto que podría
servir de base para denunciar una discriminación racial indirecta ante los órganos nacionales e
internacionales.”147 Según algunos informes, como ocurre en México,148 las mujeres indígenas son
víctimas de abusos y de hostigamiento cuando están encarceladas y a veces participan en las
redes de tráfico de drogas y de prostitución que funcionan en las cárceles.

En Canadá, la Comisión Real sobre los Pueblos Aborígenes consideró que “los pueblos
aborígenes que entran en relación con el sistema de justicia se enfrentan a una discriminación
manifiesta y sistemática, lo cual es uno de los motivos de que no se haya hecho justicia a muchos
aborígenes.”149 Los aborígenes canadienses constituyen el 16% de la población carcelaria, aunque
sólo representan el 2% del total de la población. Su tasa de encarcelamiento es 8.5 veces superior
a la de los no aborígenes, las detenciones son casi el doble y el encarcelamiento es casi 4 veces
superior al promedio nacional.150

Los ciudadanos aborígenes detenidos son también propensos a sufrir actos de violencia.
En el 2000, por ejemplo, se acusó a unos agentes de policía de dejar que murieran por congelación
dos hombres indígenas en las afueras de Saskatoon. En un estudio del Servicio de Prisiones del
Canadá se señaló que los malos tratos estaban mucho más presentes en las vidas de las presas
indígenas que en las demás. En 1996, según el Departamento de Asuntos Indios y del Norte
del Canadá “las muertes violentas son cinco veces más frecuentes entre las mujeres aborígenes
contempladas en la Ley de Asuntos Indios de entre 25 y 44 años que las demás mujeres canadienses
en edades similares.”151

146 B. Fernando, “Contemporary problems in administration of justice in India: Answers to a questionnaire formulated by the Committee on Reforms of
the Criminal Justice System”, article 2 (Asian Legal Resource Centre), vol. 1, Nº 2 (April 2002), p. 17.
147 Documento de trabajo presentado por Bill Jonas al Seminario de Expertos sobre los Pueblos Indígenas y la Administración de Justicia (HR/MADRID/
IP/SEM/2003/BP.25), p. 8. Véanse también las declaraciones presentadas por Aboriginal Heritage Support Group al Grupo de Trabajo sobre las
Poblaciones Indígenas en 1997 y 2000.
148 Documento de trabajo presentado por Marcia Esparza al Seminario de Expertos sobre los Pueblos Indígenas y la Administración de Justicia (HR/
MADRID/IP/SEM/2003/BP.20).
149 Royal Commission on Aboriginal Peoples, 1993.
150 Documento de trabajo presentado por Daniel Watson al Seminario de Expertos sobre los Pueblos Indígenas y la Administración de Justicia (HR/
MADRID/IP/SEM/2003/BP.21).
151 Aboriginal Women: A Demographic, Social and Economic Profile, Indian and Northern Affairs Canada, Summer 1996.

Rodolfo Stavenhagen

En el Estado de Alaska (Estados Unidos de América), los nativos constituyen por lo
general el 34% de los presos aunque sólo son el 17% de la población. En la población carcelaria, los
adultos nativos de Alaska son 3.2 veces más numerosos que los blancos, y los menores nativos de
Alaska suelen caer en la delincuencia 1.8 veces más que los menores blancos. Muchas de esas
personas no hablan inglés lo suficientemente bien como para entender los documentos, formularios
y procedimientos de los tribunales. No obstante, los jueces no tienen la formación adecuada que
les permita determinar cuándo es necesario utilizar un intérprete, decidir si un intérprete concreto
está suficientemente cualificado o utilizar intérpretes en un tribunal. Los intérpretes no tienen
formación jurídica ni están supervisados. Por otra parte, los jueces y el personal del sistema judicial
no reciben formación periódica multicultural sobre los pueblos indígenas de sus distritos.152

La desproporcionada presencia de indígenas en las instituciones penitenciarias suele
estar vinculada al exceso de intervención de la policía en las zonas habitadas por indígenas y
también a la especial atención que prestan los órganos de orden público a las actividades de los
indígenas, lo que se traduce en un aumento del número de detenciones. En diversos estudios
se observa que los indígenas comparecen en mucha mayor medida ante los tribunales, son
acusados de más delitos, ven denegada la solicitud de libertad provisional con mayor frecuencia,
pasan menos tiempo con sus abogados y reciben condenas más severas cuando se confiesan
culpables.153 La indiferencia de los órganos de orden público ante las denuncias de los indígenas
puede ser también discriminatoria, por ejemplo, cuando la policía no atiende debidamente las
denuncias de actos de violencia y otras alteraciones del orden. Se ha sugerido que ello se debe a
que se considera que la violencia doméstica es parte de la cultura indígena o una “norma tribal”;
otros consideran que son los estereotipos racistas de los blancos los que llevan a pensar que los
indígenas no merecen la protección de la policía.154

Aunque, según el Gobierno de Nueva Zelanda no hay pruebas fehacientes de que exista
discriminación contra los acusados maoríes en los tribunales, en un estudio oficial se recomienda
que “se establezcan estrategias para eliminar las actitudes negativas a fin de evitar la excesiva
intervención de la policía entre los maoríes…”155 En vista de que en las estadísticas sobre la
delincuencia es frecuente la aparición de maoríes, el Gobierno ha establecido una estrategia para
la reducción de la delincuencia a fin de solucionar esos problemas.156

La violencia contra los indígenas, y en particular contra las mujeres y los jóvenes, es
común en numerosos países, y sólo en algunos Estados se realizan investigaciones judiciales
para investigar las denuncias de esos actos de violencia. En los países visitados el Relator
Especial conoció numerosos casos de actos de violencia y malos tratos físicos a indígenas por
parte de autoridades locales, cuerpos de seguridad, unidades militares, grupos de vigilancia,
fuerzas paramilitares y grupos armados privados. Con frecuencia las organizaciones de indígenas
y de derechos humanos presentan quejas similares a los órganos internacionales competentes.
152 Alaska Justice Forum, Nº 1 (2000); Alaska Supreme Court Report: Fairness and Access Problems and Recommendations, ibid., vol. 14, Nº 3 (Fall
1997).
153 El Comité sobre los Derechos del Niño ha observado que en Australia, los jóvenes indígenas tienen mayor probabilidad de que se les niegue una
fianza (CRC/C/15/Add.79, para. 22). Ver también Canadian Criminal Justice Association, Aboriginal Peoples and the Criminal Justice System (Ottawa,
May 2000).
154 J. Baker, “The scope for reducing indigenous imprisonment rates”, Crime and Justice Bulletin, (NSW Bureau of Crime Statistics and Research), Nº
55 (March 2001).
155 G. Maxwell and C. Smith, Police Perceptions of Maori: A Report to the New Zealand Police and the Ministry of Maori Development/Te Puni Kokiri,
(Institute of Criminology, Victoria University of Wellington, March 1998), p. 6.

156 Report on Combating and Preventing Maori Crime (2002).

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

En ellas se revela una práctica sistemática y acusada de violaciones de derechos humanos de
indígenas a los que la administración de justicia debe hacer frente decididamente donde quiera que
se produzca.

Según algunos informes sobre la situación de los indígenas encarcelados, éstos se
encuentran en cárceles abarrotadas y en condiciones de vida muchas veces infrahumanas, sin
acceso a los servicios básicos de salud y de otro tipo, en violación de los principios internacionales
para el trato de los presos, y las cárceles suelen estar alejadas de sus comunidades de origen,
por lo que les es difícil mantenerse en contacto con sus familias. También se han recibido quejas
sobre las restricciones de sus derechos religiosos por parte de las autoridades carcelarias, tales
como el acceso a sus guías espirituales, que a veces son víctimas de hostigamiento, o sobre las
limitaciones que se imponen a las prácticas religiosas de los reclusos y sus defensores.

Las leyes que imponen penas obligatorias de prisión para castigar las faltas de menor
importancia también parecen estar dirigidas a las que cometen los indígenas. El Comité de los
Derechos del Niño (véase A/53/41), el Comité de Derechos Humanos (CCPR/C/AUS/98/3 y 4) y el
Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (véase CERD/C/304/Add.1 y A/55/18) han
observado que esta medida discrimina en la práctica a los pueblos indígenas y lleva a la aplicación
de penas que no guardan relación con la gravedad de los delitos cometidos. Es alentador que en
la Ley de reforma de la justicia de menores (Nº 2) de 2001 de Australia se suprimiera la condena
obligatoria de los imputados menores, mientras que en la Ley de reforma de las penas (Nº 3) de
2001 se suprimiera la pena obligatoria por delitos contra la propiedad cometidos por adultos.157

Los Estados deberían velar por que los niños indígenas en contacto con el sistema
de justicia de menores estuvieran protegidos de la discriminación y por que se respetaran sus
derechos culturales. En muchos países los indígenas se enfrentan a la discriminación en todos
los niveles de la sociedad; por esa razón, es fundamental formar a los funcionarios encargados
de hacer cumplir la ley sobre los derechos de los niños y sensibilizarlos sobre las prácticas
discriminatorias en un medio intercultural. Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley
deben tener especialmente en cuenta las necesidades de las niñas indígenas en contacto con el
sistema de justicia de menores.

A veces los niños indígenas se encuentran en desventaja porque sus familias no pueden
pagar los servicios de un abogado y no se les proporciona asistencia jurídica gratuita. Los niños
indígenas corren el riesgo de no ser defendidos debidamente y, por consiguiente, de ser declarados
culpables y de ser condenados a penas más severas que los niños no indígenas. La asistencia
jurídica debe proporcionarse también en el idioma de los indígenas y ser de buena calidad. En la
Convención sobre los Derechos del Niño se enuncian los derechos de los niños en el sistema de
justicia que deben ser protegidos eficazmente por las autoridades del Estado en toda circunstancia,
especialmente en el caso de los jóvenes y niños indígenas en un medio intercultural. Debido a la
distancia geográfica y cultural que separa a las comunidades indígenas de los órganos oficiales, las
tasas de registro de nacimientos de niños indígenas suelen ser bajas. La inscripción en el registro
es importante para que todos los niños puedan disfrutar de la protección que se les otorga en el
sistema de justicia de menores.

157 J. Bessant, “Australia’s mandatory sentencing laws, ethnicity and human rights”, International Journal on Minority and Group Rights, vol. 8, Nº 4
(2001), pp. 369-384.

Rodolfo Stavenhagen

El idioma de las actuaciones judiciales suele ser un problema para la debida protección
de los derechos de los indígenas. En los países en los que los idiomas autóctonos no gozan de
reconocimiento oficial ello puede constituir una desventaja considerable. En muchas ocasiones,
y en contra de lo dispuesto en la ley, no se cuenta con intérpretes ni defensores públicos para
los indígenas y en el caso de existir, a veces no tienen la formación adecuada o no conocen
bien la cultura de los indígenas. Es común que los funcionarios del sistema de justicia tengan
prejuicios respecto de los indígenas de sus distritos. Esa situación es frecuente en algunos países
de Asia donde el idioma utilizado en los textos y en los procedimientos judiciales es el inglés o
un idioma nacional que la comunidad indígena no comprende.158 Cuando los indígenas no pueden
participar activamente en los procedimientos judiciales son particularmente vulnerables y están
incapacitados para ejercer el control de aspectos fundamentales que influirán en sus vidas.

En Guatemala, el derecho de los acusados a contar con los servicios de un intérprete en
el idioma maya se introdujo en el Código Penal en 1992 y desde 1998 se contrata a intérpretes
judiciales. No obstante, en la práctica la administración de justicia ordinaria suele ignorar el derecho
de los indígenas y lo criminaliza, y también discrimina a los indígenas por su lengua y su cultura.
La lengua suele ser uno de los principales obstáculos que impiden el acceso de los indígenas a
la justicia ordinaria, los registros nacionales y a los procedimientos jurídicos. Los hablantes de
lenguas indígenas se encuentran en desventaja en la administración de justicia, que se desarrolla
en un marco cultural y lingüístico que les es ajeno. Los procedimientos judiciales tienen lugar
en español, incluso en zonas con alta concentración de indígenas, y el número de profesionales

o de intérpretes judiciales bilingües es absolutamente insuficiente. La situación de las mujeres
indígenas es más grave aún debido a que presentan tasas más altas de monolingüismo y de
analfabetismo.159
Los funcionarios de la administración de justicia deberían recibir formación intercultural
permanentemente. Los funcionarios de los órganos judiciales deben conocer a los grupos indígenas
de sus zonas. Los indígenas deben tener la oportunidad de formar parte de la administración
judicial a fin de superar el ambiente de “indefensión aprendida” en que se encuentran. Los Estados
deberían adoptar medidas positivas que fomentaran la contratación de indígenas en los órganos
legislativos, judiciales, policiales y penitenciarios.

A fin de facilitar los contactos de los indígenas con el sistema judicial, se ha propuesto la
idea de crear facilitadores o guías judiciales. El guía es una persona familiarizada con los sistemas
jurídicos y los procesos judiciales que también comprende los idiomas y las culturas indígenas.
En diversos tribunales de Manitoba y Colorado ya se ha creado esta institución. En Canadá, la
Ley de enjuiciamiento penal de menores de 2003 ya es una medida en este sentido que permite
reducir el uso del sistema de justicia oficial y del encarcelamiento y mejorar los mecanismos
de reinserción y rehabilitación de jóvenes indígenas. La ley también aplica los principios de
participación y consulta con las comunidades indígenas respecto de los jóvenes en el sistema
de justicia penal.160 El Comité de los Derechos del Niño ha recomendado que los Estados Partes
respeten los métodos practicados habitualmente por los pueblos indígenas para castigar los delitos
penales cometidos por menores cuando ello sea en el interés superior del niño, de conformidad con

158 Asian Development Bank, Legal Empowerment: Advancing Good Governance and Poverty Reduction, 2001.
159 Ver R. Yrigoyen Fajardo, Justicia y Multilingüismo, Guatemala, USAID, 2001, p. 21.
160 Ver Commission on First Nations and Métis Peoples and Justice Reform, A Dialogue in Process: Focus on Youth – Interim Report (2003).

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

la Convención sobre los Derechos del Niño. Todos estos aspectos también se tienen en cuenta en
otros instrumentos nacionales relacionados con la justicia de menores, como las Reglas Mínimas
de las Naciones Unidas para la Administración de la Justicia de Menores (Reglas de Beijing) y las
Directrices de las Naciones Unidas para la Prevención de la Delincuencia Juvenil (Directrices de
Riad).161

A este respecto, se ha considerado que los métodos tradicionales de justicia restitutiva
son un medio positivo de sancionar los delitos cometidos por menores, de conformidad con los
principios de derechos humanos. Las tradiciones indígenas pueden ser un medio de tratar a
los niños en conflicto con la ley de forma constructiva, sin recurrir a los métodos punitivos, lo
cual favorecerá su reinserción en la comunidad. Los métodos constructivos para tratar a los
niños en conflicto con la ley deben basarse en las tradiciones indígenas; los métodos educativos,
orientados a la rehabilitación del menor, con la participación de la comunidad, resultan menos
costosos y más eficaces que el encarcelamiento.

Los obstáculos a los que se enfrentan los indígenas en el sistema de justicia son
síntomas de una situación más general de problemas sociales complejos relacionados con una
historia de discriminación, marginación y exclusión social, así como de pobreza y desempleo, que
generalmente desemboca en el alcoholismo y en el consumo de drogas ilícitas, la falta de vivienda
y la violencia. Las mujeres indígenas se ven más afectadas por los factores socioeconómicos. El
encarcelamiento suele producirse en el contexto de niveles intolerablemente altos de violencia
familiar, excesiva intervención de la policía en determinados casos, mala salud, desempleo y
privaciones. En algunos estudios sobre las reclusas indígenas se exponen numerosos casos de
vidas constantemente amenazadas por la violencia.

La discriminación contra los pueblos indígenas (así como otras minorías de todo tipo) en
la administración de justicia es muy común.162 Aunque suele estar relacionada con los prejuicios
personales y las actitudes subjetivas de jueces, magistrados, abogados, fiscales y funcionarios
del Estado, esa discriminación se debe principalmente al rechazo sistemático de las culturas e
identidades indígenas. La administración de justicia no hace sino expresar los valores dominantes
de una sociedad, y cuando son contrarios a los pueblos indígenas (que es lo más frecuente)
se reflejan en los tribunales. Esta situación no ha empezado a cambiar hasta los últimos años
debido en buena parte a los cambios que se han producido en el ámbito internacional. El Relator
Especial exhorta a todos los miembros de las instituciones judiciales y otras instituciones conexas
a tener debidamente en cuenta las culturas y valores de los pueblos y comunidades indígenas al
administrar y garantizar la justicia, en el sentido más amplio y más generoso del término, a las
comunidades y pueblos indígenas.

161 Las Directrices de Riad mencionan específicamente a los niños indígenas y enfatizan que “deberá darse atención especial a los niños de familias
afectadas por problemas causados por el cambio económico, social y cultural rápido y desigual, en particular los niños de familias indígenas, migrantes
y refugiadas” (para. 15). Las Reglas de Beijing contienen varios puntos con respecto a la necesidad de atender la diversidad cultural de los jóvenes
en el sistema de justicia.

Rodolfo Stavenhagen

La criminalización de las actividades de protesta de los indígenas

Una de las deficiencias más graves en la protección de los derechos humanos de los últimos
años es la tendencia a la utilización de las leyes y de la administración de justicia para castigar
y criminalizar las actividades de protesta sociales y las reivindicaciones legítimas de las
organizaciones y movimientos de indígenas en defensa de sus derechos. Según algunos informes,
esas tendencias adoptan dos formas: la aplicación de leyes de emergencia, como las leyes contra
el terrorismo, y el procesamiento de manifestantes como autores de delitos comunes (por ejemplo,
intrusión en propiedad ajena) para reprimir las protestas sociales. Hay numerosos ejemplos de
casos en distintas partes del mundo.

En la India, tras la adopción de la Ley de prevención del terrorismo de 2002 se ha
detenido a muchos adivasis de Jharkhand, entre los que se encuentran activistas, niños y ancianos
indígenas. Hasta marzo de 2003, cuando el Tribunal Supremo de Madrás confirmó la supremacía
de la Ley de enjuiciamiento de menores frente a las leyes antiterroristas, varios menores indígenas
habían sido detenidos como terroristas.163

En Guatemala, por ejemplo, el sistema de justicia penal tiende a castigar con excesiva
severidad algunos tipos de delitos que tienen menor importancia social o que podrían sancionarse
de forma distinta. Un ejemplo de ello son los delitos contra la propiedad, que podrían resolverse
mediante indemnizaciones. Sin embargo, en el Código Penal se prohíbe la conmutación de la
condena de prisión por la indemnización pecuniaria en el caso del robo o del robo a mano armada,
mientras que sí se contempla en caso de homicidio. Los delitos contra la propiedad son los más
frecuentes en los tribunales y los condenados por ello llenan las cárceles. En vista de los profundos
problemas sociales que se plantean, con la respuesta penal a los conflictos sociales se tiende a
criminalizar la reivindicación social de los derechos. Un ejemplo de esta tendencia es el uso de
la acusación de intrusión en propiedad ajena (castigada con penas de tres a seis años de cárcel)
contra personas que a veces no hacen más que ocupar pacíficamente un trozo de tierra en el
marco de un conflicto social por los derechos de propiedad de tierras tradicionales.164

Una situación similar se produce en Chile, donde dirigentes de una comunidad mapuche
han sido condenados a largas penas de prisión por supuestos actos terroristas cometidos en el
marco de un conflicto social por los derechos de tenencia de la tierra, lo que permite albergar
serias dudas sobre las garantías procesales en el país (véase E/CN.4/2004/80/Add.3).

Históricamente, las organizaciones de campesinos indígenas que reclamaban la
propiedad de las tierras en Honduras no son bien vistas por los gobiernos. El encarcelamiento
de dirigentes sindicales e indígenas, sumado a la falta de intérpretes y de representación jurídica
de carácter profesional explican la desproporción de la población indígena en el sistema penal.
Según Amnistía Internacional, en el último decenio, agentes de policía, escuadrones de la muerte
y militares habrían participado en el asesinato de dirigentes indígenas.165

162 Véase el informe preliminar de Leila Zerrougui, Relatora Especial nombrada para realizar un estudio detallado sobre la discriminación en el sistema
de justicia criminal (E/CN.4/Sub.2/2003/3).
163 Documento de trabajo presentado por Sukas Chakma al Seminario de Expertos sobre los Pueblos Indígenas y la Administración de Justicia (HR/
MADRID/IP/SEM/2003/BP.11).
164 R. Yrigoyen Fajardo and V. Ferrigno Figueroa, Acceso a la Justicia en Guatemala: Situación y Propuestas, 2003.
165 Ver Amnesty International, “Honduras: Justice Fails Indigenous People” (1999), and “Honduras: Stop Abuses Against Indigenous People” (2000).

85

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

En México, se informa que activistas de comunidades indígenas han sido perseguidos y

encarcelados sobre la base de acusaciones inventadas de delitos comunes por su participación en

movilizaciones sociales para resolver cuestiones de derechos (véase E/CN.4/2004/80/Add.2).

Durante su misión a Filipinas en 2002, se informó al Relator Especial que las organizaciones
indígenas que defendían territorios ancestrales y derechos de tenencia de tierras o se oponían a la
invasión de sus territorios por intereses comerciales foráneos, podían ser calificados de subversivos
y sus miembros perseguidos como terroristas (véase E/CN.4/2003/90/Add.3, párr. 49).

Según informaciones facilitadas al Relator Especial durante su visita a Canadá en abril
de 2003, los miembros de las primeras naciones que se enfrentan activamente a las autoridades
estatales para defender derechos de tenencia de tierras o de pesca (como ocurre en Columbia
Británica y en Nueva Escocia) suelen ser perseguidos y condenados por delitos comunes, sin tener
en cuenta las repercusiones sociales y culturales de sus actos.

Se ha señalado repetidamente el caso de Leonard Peltier, un activista indígena que fue
condenado en 1975 tras un tiroteo en Wounded Knee (Dakota del Sur, EE.UU.). Hace más de 25
años, Leonard Peltier fue juzgado y condenado a pena de prisión en un juicio, realizado al parecer
sin las debidas garantías, por lo que diversas distinguidas personalidades han pedido clemencia.166
El caso sigue siendo motivo de grave preocupación.

Una tendencia inquietante de la situación actual es que los abusos de los derechos
humanos se producen no sólo durante estados de excepción o en regímenes autoritarios y
no democráticos, sino también en el marco del estado de derecho en sociedades abiertas
y transparentes en las que las instituciones jurídicas tienen como fin proteger a los individuos
de la injusticia y proporcionan a toda víctima de supuestas violaciones de derechos humanos
mecanismos para acceder a la justicia y garantías procesales. Los atentados contra los derechos
de los indígenas suelen producirse en el contexto de actuaciones colectivas iniciadas en apoyo de
reivindicaciones sociales legítimas de las comunidades indígenas víctimas de la marginación, la
exclusión social y la discriminación. Hay intereses privados y autoridades del poder local que se
sienten asediadas que suelen servirse de la ley para desarticular esos movimientos, castigando
a los dirigentes más destacados ya sea mediante la aplicación de reglamentos y leyes penales
comunes o invocando leyes antiterroristas políticamente motivadas. El Relator Especial exhorta
a que no se castiguen las actividades de protesta social legítimas de las comunidades indígenas
utilizando leyes penales que tienen como fin castigar delitos que atentan contra la estabilidad de
las sociedades democráticas. El Relator Especial insta a los Estados a utilizar medios no judiciales
para resolver los conflictos sociales mediante el diálogo, la negociación y el consenso.

El derecho y la cultura indígenas y la resolución alternativa de controversias

Los pueblos indígenas reclaman decidida y persistentemente el reconocimiento de sus culturas
y sistemas jurídicos consuetudinarios en la administración de la justicia. Se ha señalado que el
no reconocimiento de los usos y leyes consuetudinarias autóctonas es indicio de la existencia
de violaciones de derechos humanos que llevan a abusos en el sistema de administración de

166 Véase la Carta Abierta de Mary Robinson, Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos al Presidente de los Estados Unidos,
22 de diciembre de 2000.

Rodolfo Stavenhagen

justicia. El no reconocimiento del derecho indígena forma parte de la negación de las identidades,
sociedades y culturas indígenas por parte de los Estados coloniales y poscoloniales, y es una
de las dificultades con que tropiezan los Estados modernos para reconocer su propia identidad
multicultural. En muchos países la concepción monista del derecho nacional impide el debido
reconocimiento de las tradiciones jurídicas plurales y conduce a la subordinación de los sistemas
jurídicos consuetudinarios a una sola norma jurídica oficial. En esas circunstancias, las tradiciones
jurídicas no oficiales apenas han sobrevivido o se han hecho clandestinas. Aunque en los tribunales
se ofrece seguridad jurídica en el marco de un solo sistema judicial oficial, los pueblos indígenas,
cuyo propio concepto de legalidad se ignora, sufren inseguridad jurídica en el sistema oficial y
sus prácticas jurídicas suelen ser criminalizadas.167 En vista de la discriminación que existe en
los sistemas judiciales nacionales, no es de extrañar que muchos pueblos indígenas desconfíen
de éstos y que reivindiquen un mayor control de los asuntos familiares, civiles y penales. Ello
refleja diversas cuestiones relativas al autogobierno y a la libre determinación. Para subsanar las
numerosas injusticias y vejaciones que sufren los pueblos indígenas en el sistema de justicia, se
han ensayado diversas formas de administrar justicia y resolver los conflictos sociales. En los
últimos años algunos Estados han hecho avances en el reconocimiento y consideración de esas
prácticas consuetudinarias, pero otros se muestran todavía renuentes a modificar sus estructuras
jurídicas en este sentido.

El Gobierno Autónomo de Groenlandia ofrece un ejemplo positivo. Aunque se basa
en el sistema danés y está administrado por las autoridades danesas, el sistema de justicia
de Groenlandia tiene en cuenta las normas y valores de la sociedad groenlandesa y el derecho
consuetudinario y las prácticas jurídicas tradicionales de los inuits, que conceden considerable
importancia a la reintegración en la sociedad y al principio de la participación amplia de legos en
la administración de la justicia. El sistema judicial difiere considerablemente del sistema danés
al que está vinculado. Groenlandia tiene 16 juzgados de distrito locales que se ocupan de muy
diversos tipos de causas, tales como las de derecho penal y las de derecho de la familia. Se pide a
los ciudadanos que actúen como jueces de distrito, jueces legos y abogados defensores mientras
que la policía local asume las funciones del ministerio público. El presidente del tribunal es un juez
lego que cuenta con la asistencia de dos asesores también legos. Cuando la causa se presenta
al Tribunal Supremo de Groenlandia en Nuuk, es analizada y examinada por fiscales, jueces y
abogados con formación jurídica. En 1994, la Comisión de Revisión de la Justicia recomendó,
entre otras cosas, que los jueces locales tuvieran conocimientos de la comunidad local y de sus
valores culturales, así como conocimientos del idioma groenlandés (véase CERD/C/319/Add.1,
párrs. 139 a 141).

Los tribunales de diversos Estados han aceptado las costumbres indígenas en materia
de tierras. El Tribunal Supremo de Canadá consideró, en su fallo sobre la causa Delgammukw,
que el grado de ocupación suficiente para respaldar un título indígena debería basarse tanto
en la ocupación física de la tierra en cuestión, como en el sistema de tenencia de la tierra en
el derecho indígena. El Tribunal aceptó el uso de las historias orales indígenas como prueba
de hechos históricos y determinó que “este tipo de prueba puede incluirse y ponerse en pie de
igualdad con los tipos de prueba histórica con los que los tribunales están familiarizados, que
consisten principalmente en documentos históricos.”168 Hay una tendencia creciente a adaptar las

167 R. Yrigoyen Fajardo, Pautas de coordinación entre el derecho indígena y el derecho estatal, Fundación Myrna Mack, 1999.
168 Delgamuukw [1997] 3 SCR 1010, 1099-1100.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

normas del derecho probatorio y las formalidades de prueba a las concepciones de los indígenas.
Ello parece indicar que los tribunales están tratando de tener en cuenta la identidad cultural de las
comunidades indígenas y de demostrar una cierta disposición -como ocurre en este caso- a tener
en consideración las ideas de los indígenas sobre la tenencia y la ocupación de las tierras.

Es importante que se tengan en cuenta los tratados firmados entre las comunidades
indígenas y los Estados al tomar decisiones sobre las cuestiones relacionadas con las tierras.
Lamentablemente, en algunos casos de derechos de tierras los tribunales nacionales parecen
ignorar las normas internacionales sobre los derechos de los indígenas, en particular los relativos
a la restitución y la indemnización.

En Sudáfrica, la Ley de tribunales tradicionales (2003) autoriza y establece una jerarquía de
tribunales consuetudinarios cuya jurisdicción abarca las causas penales y civiles. De conformidad
con esta ley, los tribunales deben estar integrados por miembros de la comunidad y las decisiones
deben basarse en las leyes impuestas por la costumbre de la comunidad, con arreglo a los valores
constitucionales de la democracia y la igualdad.

Cabe señalar que muchas culturas autóctonas no comparten con los sistemas jurídicos
oficiales el valor que se concede al juicio, el castigo y al aislamiento del delincuente de su
comunidad. Según algunos estudios comparativos, los sistemas jurídicos indígenas, al tomar
medidas respecto de los delincuentes tienden a conceder mayor importancia a la restitución,
a la indemnización y al restablecimiento de la armonía social y comunitaria que al castigo y al
aislamiento físico de los delincuentes que se contempla en la mayoría de los sistemas judiciales
oficiales adoptados por las administraciones del Estado.

Las comunidades indígenas de Ecuador conservan muchas de sus prácticas jurídicas
basadas en las costumbres y tradiciones indígenas. Los conflictos comunes se resuelven dentro
de la familia, mientras que los asuntos más importantes se remiten a las autoridades indígenas
competentes, quienes tratan del asunto en una asamblea comunitaria general. No obstante, se
suele señalar que estas medidas se limitan a algunos casos de menor importancia. El Relator
Especial es de la opinión de que deberían hacerse esfuerzos por tratar de encontrar el modo de
hacer a los sistemas judiciales indígenas complementarios de los sistemas del Estado.

En Guatemala, las comunidades mayas siguen utilizando sus sistemas jurídicos para
resolver los conflictos entre sus miembros con arreglo a las tradiciones mayas y basándose en el
diálogo y la negociación. Las leyes consuetudinarias mayas tratan de lograr la participación de
la totalidad de la comunidad al resolver las cuestiones en litigio, tales como las cuestiones de la
propiedad, las cuestiones de familia y el robo. Los miembros de la comunidad también solicitan el
asesoramiento general a las autoridades mayas.

En varias cárceles de Estados Unidos en las que hay muchos reclusos indígenas, existen
programas culturales que han demostrado su utilidad. Los representantes de los indígenas han
reclamado repetidamente que los presos indígenas debían tener derecho a acceder a consejeros
y dirigentes espirituales nativos, así como a las medicinas e instrumentos sagrados tales como
salvia, cedro, “hierba aromática”, tabaco, polen de maíz, pipas sagradas, bolsas de medicamentos,

Rodolfo Stavenhagen

vinchas y ceremonias como la del baño purificador y la de la pipa.169 En Australia los pueblos
indígenas participan en programas como el de vigilancia policial de la comunidad, patrullas
nocturnas, paneles y grupos de justicia de la comunidad, condena en círculo y tribunales aborígenes,
como el Tribunal nunga, el Tribunal murri y el Tribunal koori.

En Guerrero (México) las comunidades indígenas crearon una policía local intercomunitaria
con el fin de complementar la labor de la policía estatal y prevenir, perseguir y castigar las faltas
y delitos cometidos en las comunidades. Esta fuerza policial también busca nuevas formas de
reintegrar al delincuente y facilitar su vuelta a la comunidad, trabajando en servicios sociales u
otras tareas comunitarias (véase E/CN.4/2004/80/Add.2).

En la Carta de Derechos de Nueva Zelanda (1990) se garantiza a los inculpados el derecho a
la interpretación en caso de ser necesaria y a la asistencia jurídica, que puede incluir la presentación
y tramitación de documentos en maorí. El Departamento de Instituciones Penitenciarias y la policía
de Nueva Zelanda cuentan con asesores culturales para tratar con los maoríes. En 2001-2002, el
Organismo de Servicios Jurídicos brindó apoyo a 24 centros jurídicos de la comunidad, 4 de los
cuales eran maoríes. El idioma maorí goza de reconocimiento oficial desde la promulgación de la
Ley de la lengua maorí en 1987. En esa ley se reconoce el derecho de los maoríes a hablar el maorí
en los tribunales y se ofrecen servicios de traducción para la judicatura. El Gobierno está decidido
a aumentar la presencia del maorí en el sistema de justicia penal. Se ha previsto incluir y utilizar
prácticas y procesos de justicia maorí en el sistema oficial.

En algunos Estados en los que las leyes nacionales reconocen a los pueblos indígenas
y sus derechos, las leyes no se aplican en la práctica. En diversas leyes federales recientes
de la Federación de Rusia se garantiza una amplia gama de derechos indígenas, tales como la
participación en la elaboración de leyes y la aplicación de los programas que las afectan, así como
la posibilidad de establecer un sistema para asegurarse de que los pueblos indígenas hagan oír su
voz en los órganos legislativos. No obstante, todavía no se ha adoptado legislación secundaria,
regional y local para aplicar los principios de la legislación federal.170

En Marruecos, por lo general los padres no pueden dar a sus hijos nombres indígenas
porque los funcionarios del registro se niegan a reconocerlos. Aunque en el Decreto Real del 17 de
octubre de 2001 se reconocía el aspecto amazigh de la identidad marroquí y se aprobó una nueva
ley sobre el sistema de registro en 2002, los padres se ven obligados a utilizar una lista de nombres
no indígenas para elegir los nombres de sus hijos.171 Las medidas que no reconocen la identidad
cultural de los indígenas no son compatibles con el artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos y del Convenio sobre los pueblos tribales e indígenas en países independientes
(Nº 169) de la OIT.

El derecho consuetudinario indígena, que no suele ser reconocido por el sistema jurídico
oficial, tiene sus raíces en las tradiciones y costumbres locales y corresponde a necesidades de las

169 Resolución adoptada por el Consejo Internacional de los Tratados Indios en la Conferencia de su Comisión sobre Presos Políticos, Derechos de los
Presos y Personas Detenidas, realizada en febrero de 2002.
170 A. Xanthaki, “Indigenous Rights in the Russian Federation: The Case of Numerically Small Peoples of the Russian North, Siberia and Far East”,
Human Rights Quarterly, 1 (2004).
171 Documento de trabajo presentado por Hassan Idbalkssm al Seminario de Expertos sobre los Pueblos Indígenas y la Administración de Justicia
(HR/MADRID/IP/SEM/2003/BP.15).

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

comunidades indígenas en materia de mantenimiento del orden y la armonía sociales, la solución
de conflictos de distintos tipos y la forma de sancionar a los transgresores. Los países que han
podido incorporar el respeto del derecho indígena consuetudinario a sus sistemas jurídicos oficiales
han observado que la justicia se administra con mayor eficacia, particularmente cuando se trata de
casos de derecho civil y familiar, pero también en algunas esferas del derecho penal, por lo cual
parece ser que un cierto pluralismo legal parece ser una forma constructiva de abordar los distintos
sistemas jurídicos con arreglo a valores culturales diferentes.

Sin embargo, según algunos, el derecho consuetudinario de los pueblos indígenas no
ofrece suficientes garantías para la protección de los derechos humanos individuales universales.
Pero aun si eso fuera una afirmación cierta basada en pruebas suficientes, no debería esgrimirse
para negar por completo el valor del derecho consuetudinario indígena, sino como un reto para
aproximar ambos enfoques haciéndolos más eficaces para la protección de los derechos humanos,
tanto individuales como colectivos. El pluralismo jurídico en los Estados es una oportunidad
para permitir a los sistemas jurídicos indígenas funcionar eficazmente, ya sea como parte de los
sistemas jurídicos nacionales o paralelamente a éstos.

El Relator Especial recomienda que se conceda al derecho indígena el estatuto y la
jerarquía del derecho positivo en el marco del derecho a la libre determinación, y que los Estados
que todavía no lo hayan hecho tomen medidas, en consulta con los pueblos indígenas, para abrir
sus sistemas judiciales a los conceptos y costumbres jurídicas indígenas.

Diversos programas y organismos especializados de las Naciones Unidas han reconocido
el valor del derecho consuetudinario y han alentado a su incorporación en el sistema jurídico
nacional. La UNESCO, en el marco de la Declaración Universal sobre la Diversidad Cultural, aprobada
por la Conferencia General en 2001, fomenta los intercambios interdisciplinarios entre los expertos
indígenas y no indígenas con el fin de promover el reconocimiento, salvaguardia y revitalización
de los recursos e identidades culturales indígenas. Entre otras actividades, la UNESCO apoya un
proyecto entre los mapuches-tehuelches de la Argentina centrado en la solución de conflictos.
El PNUD también apoya el fortalecimiento de las estructuras de justicia comunitaria local y los
mecanismos de resolución de conflictos, y promueve en particular la participación de la mujer a
todos los niveles.

En respuesta al argumento de que el reconocimiento especial de las instituciones jurídicas
indígenas puede ser incompatible con el principio de la no discriminación, el derecho internacional
reconoce la necesidad de adoptar medidas positivas para proteger los derechos de las minorías y
políticas orientadas a subsanar las deficiencias que impidan u obstaculicen el pleno ejercicio de
sus derechos.172 La adopción de medidas positivas, en especial para los pueblos indígenas, se
prevé también en el Convenio Nº 169 de la OIT y otros instrumentos internacionales.

Esas medidas positivas están siendo ya aplicadas en algunos Estados. Nueva Zelanda
informa que ya se empiezan a utilizar las plegarias indígenas al comienzo de las sesiones de los
tribunales o en sesiones públicas, y los lugares sagrados están reconocidos y protegidos por las
leyes sobre el medio ambiente. En la Ley de solución de reclamaciones de Ngai Tahu (1998) se

172 Comité de Derechos Humanos, comentario general núm. 23 sobre los derechos de las minorías para disfrutar, profesar y practicar su propia cultura
(art. 27), para. 6.2.

Rodolfo Stavenhagen

reconocen oficialmente los orígenes mitológicos y sagrados de ciertos monumentos naturales.
En la Ley de ordenación de los recursos (1991) se reconoce que en cuestiones de importancia
nacional, todas las personas deben tener en cuenta la relación existente entre los maoríes y sus
tierras y su medio ambiente, así como los principios del Tratado de Waitangi.173 En Finlandia, el
derecho consuetudinario forma parte de las fuentes del derecho y por consiguiente puede aplicarse
a las actuaciones judiciales en las que participen indígenas.

Los pueblos indígenas han reivindicado nuevos derechos basados en el reconocimiento de
sus características culturales y étnicas. En este contexto los tribunales tribales se han convertido
en expresión y cauce de la libre determinación y el autogobierno, aspecto que no siempre es
considerado positivo por los Estados. Un buen ejemplo de ello es el Tribunal de la Nación Navajo,
en los Estados Unidos, que tiene competencia penal para entender de los delitos cometidos por
los navajos y americanos nativos de otras tribus que entran en la jurisdicción de la reserva, y
competencia civil por entender de todo acto que tenga su origen en la nación navajo o que tenga
repercusiones negativas para ésta. El Tribunal se basa en los principios generales del common law
estadounidense, los estatutos federales y los reglamentos de los organismos, y las decisiones de los
tribunales son similares a las utilizadas en el sistema judicial federal. Al mismo tiempo, el Tribunal
también utiliza el derecho consuetudinario navajo basado en tradiciones sociales conservadas en
leyendas sobre la creación, ceremonias, cánticos, plegarias y otros vehículos análogos de valores
culturales. Cuando los delitos son graves, los navajos están sometidos a las leyes federales y
son procesados en tribunales federales. El sistema jurídico de la nación navajo también utiliza
un proceso jurídico tradicional paralelamente al modelo del common law estadounidense llamado
Hozhooji Naat’aanii, o arreglo de controversias, en las que los mediadores expresan sus opiniones
para ayudar a las partes a resolver sus diferencias atendiendo a las enseñanzas y las orientaciones
recibidas.174

En 1999, la nación tsuu t’ina de Alberta (Canadá) empezó a utilizar, con apoyo del gobierno
provincial, un sistema de justicia autóctono general con arreglo a un acuerdo de cooperación en
el que se funden las tradiciones de la justicia autóctonas, incluido el cargo de conciliador, con el
tribunal provincial de Alberta. El Tribunal Tsuu T’ina tiene competencia para conocer de los delitos
cometidos en la reserva; el papel del juez de paz incluye la promoción activa y la enseñanza de
los valores tradicionales, así como el restablecimiento de la armonía dentro de la comunidad. La
Federación de Naciones Indias de Saskatchewan está negociando con los gobiernos federal y
provincial el establecimiento de un sistema de justicia basado en los valores, cultura y espiritualidad
de las primeras naciones que representa un proceso dirigido por la comunidad. La nación mi’kmaq
está preparando proyectos análogos.175

En Nueva Zelanda, el Tratado de Waitangi, firmado en 1840 por el gobierno de los colonos
y más de 100 jefes maoríes, reconoce los derechos de los maoríes a las tierras y a la pesca, pero
estos derechos fueron progresivamente arrebatados por otros gobiernos posteriores y particulares.
El Tribunal de Waitangi fue establecido por la Ley del Tratado de Waitangi de 1975 para atender las
quejas de los maoríes sobre los actos u omisiones del Estado que los hubieran perjudicado y para

173 R. Ahdar, “Indigenous Spiritual Concerns and the Secular State: Some New Zealand Developments”, Oxford Journal of Legal Studies, vol. 23, Nº 4
(Winter 2003), p. 611-614.
174 Documento de trabajo presentado por James Anaya al Seminario de Expertos sobre los Pueblos Indígenas y la Administración de Justicia (HR/
MADRID/IP/SEM/2003/BP).
175 Tripartite Forum, Future Directions in Mi’kmaq Justice, 2001.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

hacer recomendaciones al Estado sobre esas quejas, que podían incluir reclamaciones relativas a
la discriminación en relación con el sistema de justicia. El Tribunal trata de restablecer la condición
de los maoríes tanto sustantivamente, por medio de sus ponderadas decisiones, y procesalmente,
concediendo el debido respeto a la costumbre maorí. El establecimiento de los hechos se suele
basar en profundas investigaciones históricas y antropológicas, pero su singularidad radica en sus
rasgos procesales, que constituyen una innovativa combinación de costumbre maorí y práctica
judicial de los colonos británicos. El Tribunal de Tierras Maoríes es el único tribunal maorí. Se
ocupa de las cuestiones relacionadas con las tierras, y sus deliberaciones tienen lugar con arreglo
a los usos tradicionales, que incluyen el uso del idioma maorí.

En Nueva Zelanda va adquiriendo interés el concepto de la justicia restitutiva. El Ministerio
de Justicia lo interpreta en la práctica como un proceso en el que las partes afectadas por un
determinado delito resuelven colectivamente la forma de abordar las consecuencias del delito y
sus repercusiones futuras. La adopción o reconocimiento de los conceptos de justicia restitutiva
en la legislación permite acercar el derecho consuetudinario y el derecho legislado. El concepto y
la práctica de Conferencias de Grupos de Familia, íntimamente asociados a los modelos de justicia
restitutiva, tienen como fin establecer una relación global con los jóvenes delincuentes y dar a
éstos, a sus familias y a la comunidad la ocasión de reducir el delito y establecer comunidades más
sólidas partiendo de sus propios fundamentos.

Noruega cuenta ahora con un Tribunal de Tierras, que resuelve cuestiones relacionadas
con la propiedad de las tierras, el derecho de usufructo y las controversias sobre las lindes
relacionados con los samis, y un tribunal de distrito ubicado en el distrito administrativo de idioma
sami en el que los idiomas noruego y sami están en pie de igualdad.

En Australia, los proyectos del Grupo de Justicia Comunitaria, que comenzaron en 1993,
tienen como fin ofrecer a los pueblos aborígenes un mecanismo para resolver los problemas de la
justicia y del control social en consonancia con el derecho y las prácticas culturales indígenas, así
como con el sistema jurídico angloaustraliano. Estos proyectos han contribuido a la disminución
del nivel de la violencia y de la delincuencia, en especial de la delincuencia juvenil, y a cambiar las
estructuras sociales y las actitudes frente al sistema de justicia.

En Guatemala, en el Acuerdo sobre identidad y derechos de los pueblos indígenas de
1995, que es parte de los Acuerdos de Paz de 1996, se determinó la necesidad de un nuevo
sistema de justicia nacional adaptado al modelo de un Estado pluricultural que comprendería tres
mecanismos institucionales: a) la justicia ordinaria; b) el derecho indígena como sistema de
normas, procedimientos y autoridades locales para la regulación social y solución de conflictos
en las comunidades indígenas; y c) mecanismos alternativos de solución de conflictos. En 2001
se estableció un sistema de defensores étnicos en las zonas indígenas a cargo de abogados que
hablaban los idiomas locales, con el fin de mejorar el acceso de los indígenas al sistema de justicia.
No obstante, este modelo, tal como señaló el Relator Especial en su informe sobre Guatemala (E/
CN.4/2003/90/Add.2), todavía no ha logrado dar respuesta a los múltiples aspectos de la justicia
con que se enfrentan los pueblos indígenas.

Hay ejemplos positivos de que los derechos indígenas pueden coexistir con sistemas
jurídicos nacionales. Las comunidades indígenas en los casos antes descritos gozan de cierta

Rodolfo Stavenhagen

autonomía para usar sus propias leyes, sistemas e instituciones judiciales. En Colombia, los pueblos
indígenas tienen el derecho constitucional a ejercer su propia justicia en su territorio y aplicar sus
propias normas y procedimientos por medio de sus propias autoridades, que solamente están
limitados por el respeto de los “mínimos fundamentales” establecidos por la Corte Constitucional.
Por consiguiente no se puede aplicar a los indígenas el sistema de justicia ordinario, que se
considera culturalmente distinto del medio indígena. En el nuevo Código Penal se reconoce el
derecho de los indígenas a ser juzgados por su comunidad.176

Muchas de las injusticias de las que los pueblos indígenas son víctima y la mayor
parte de sus reivindicaciones a lo largo de los años en los planos nacional e internacional no
están suficientemente bien atendidas por el recurso a los tribunales ordinarios establecidos
constitucionalmente. También requieren otros recursos institucionales, tales como legislación
especial, negociaciones políticas y voluntad política, mecanismos alternativos de solución
de conflictos, dedicación espiritual y largos procesos participativos de reconciliación.
El establecimiento en algunos países de comisiones de la verdad después de los conflictos
(como en Chile, Guatemala, Perú y Sudáfrica) han constituido avances en este sentido, pero si no
se atiende a sus recomendaciones en la práctica, sus consecuencias serán nulas. Principalmente,
requerirán la introducción de cambios profundos en los objetivos de las políticas públicas para
cambiar la relación desigual y muchas veces discriminatoria que tradicionalmente han establecido
los Estados con los pueblos indígenas, y para ello deberá incluirse la participación de los pueblos
indígenas en los procesos de adopción de decisiones. El sistema de justicia deberá pasar de ser un
instrumento para el control de los indígenas por parte del Estado a un instrumento para la protección
y promoción de los derechos de los pueblos indígenas. Como se ha señalado anteriormente, en la
actualidad el panorama es ambiguo. El Relator Especial invita a los Estados Miembros a emprender
cada vez más activamente la remodelación de sus sistemas de justicia indígena a fin de actuar
equitativa y generosamente ante el reto histórico que tienen ante sí.

2. Conclusiones
En las observaciones y análisis que anteceden se han expuesto los problemas de derechos humanos
con que se enfrentan los pueblos indígenas en el ámbito de la justicia y confirman la necesidad
de que los gobiernos y la comunidad internacional aborden estas cuestiones constructivamente.
Inevitablemente, cada una de las situaciones descritas o mencionadas en el presente informe
tendrá características distintas y una dinámica propia. Ninguna política o estrategia para mejorar
el acceso a la justicia por parte de los pueblos indígenas o para eliminar los abusos del sistema
de justicia puede tener éxito a largo plazo si no se suprimen también las causas básicas de las
desigualdades.

Mediante el estudio de esta cuestión y especialmente gracias a sus misiones a los
distintos países, a sus visitas y al diálogo entablado a nivel local con los dirigentes y miembros
de las distintas comunidades de todo el mundo, el Relator Especial ha llegado a la conclusión de
que hay una disparidad en la protección de los derechos humanos de los pueblos indígenas que se

176 R. Yrigoyen Fajardo, et al. Centros de reclusión en Colombia: un estado de cosas inconstitucional y de flagrante violación de derechos humanos,
Bogotá, UNHCHR, 2001.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

manifiesta claramente en las deficiencias operacionales del sistema de justicia, particularmente en
la esfera de la justicia penal, y que explica en parte la generalizada falta de confianza que muestran
los pueblos indígenas respecto de sus sistemas nacionales de administración de justicia.

No obstante, no es exagerado afirmar que la “injusticia” del sistema de justicia no es más
que una expresión de una situación más generalizada de discriminación y exclusión social, que
sólo se resolverá si se respetan todos los derechos de los pueblos indígenas, incluido el derecho a
la libre determinación.

Si bien los Estados han mostrado voluntad política para abordar algunas de las cuestiones
clave, es mucho lo que todavía queda por hacer para que esa voluntad se traduzca en actuaciones
eficaces. A este respecto, el Relator Especial desea señalar a la atención de los Estados las
causas fundamentales de las violaciones de derechos humanos dentro del sistema de justicia,
y considera oportuno recomendar que, al abordar esos problemas, se respete el principio de la
consulta a los pueblos indígenas y de la participación de éstos al examinar los cambios que deban
introducirse en los sistemas jurídicos y judiciales que los afecten directa o indirectamente.

Rodolfo Stavenhagen

IV. Cuarto informe: La educación indígena (2005)
Siendo la educación un tema crítico para el pleno goce de los derechos humanos de los pueblos
indígenas este capítulo se centra en los obstáculos, disparidades y retos a los que se enfrentan los
pueblos indígenas en cuanto al acceso y la calidad de los sistemas de educación, y la adecuación
cultural de los enfoques educativos. Además contiene ejemplos de buenas prácticas e iniciativas
para dar solución a los problemas educativos de los pueblos indígenas en varios países.

El Relator recomienda a los Gobiernos que den alta prioridad a los objetivos y principios
de la educación indígena y que doten a las agencias e instituciones públicas y privadas dedicadas
a promover la educación indígena de los medios materiales, institucionales e intelectuales
suficientes; les invita a preparar programas, en estrecha colaboración con las comunidades
indígenas, para la capacitación de un número adecuado de maestros en educación bilingüe e
intercultural durante el segundo Decenio Internacional de las Poblaciones Indígenas del Mundo e
invita a la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO)
y a la cooperación internacional en general a unirse a este esfuerzo. También recomienda que se
amplíen y consoliden las universidades indígenas, así como la aplicación del contenido académico
sobre pueblos indígenas (su historia, filosofía, cultura, artes, modos de vida etc.) en la educación
nacional en todos sus niveles, con un enfoque antirracista, multicultural y de respeto a la pluralidad
cultural y étnica, en especial a la igualdad de género.

El Relator Especial hace un llamado para que se preste atención especial a la relación
entre los pueblos indígenas y el medio ambiente y que se promueva la investigación científica
participativa en este campo (con especial atención a los entornos ambientales vulnerables como el
Ártico, los bosques boreales, las selvas tropicales, la alta montaña etc.). Recomienda también que
en el marco de la consolidación de las distintas modalidades de la educación indígena se fortalezca
la educación física, la educación especial para indígenas en el sistema de justicia criminal, la
educación para niñas y mujeres indígenas en todos los ámbitos, la educación a distancia, la
educación de adultos y la educación continua. A las universidades y centros de investigación
se recomienda que amplíen su participación en la elaboración de currícula multidisciplinarias
especiales para la educación indígena.

Finalmente recomienda que los medios de comunicación masiva incluyan regularmente en
su programación contenidos referidos a los pueblos y culturas indígenas, en un marco respetuoso
de los principios de tolerancia, equidad y no discriminación ya establecidos en los instrumentos
internacionales de derechos humanos, y que los pueblos y comunidades indígenas tengan el
derecho de acceder por su cuenta a estos medios de comunicación masiva, como son radio,
televisión, internet, etc.

El Relator Especial se complace ahora en presentar a la Comisión su cuarto informe
temático anual, de conformidad con la resolución 2004/62,177 que se centra en las dificultades que
encuentran los pueblos indígenas en los sistemas de educación, entre otros en materia de acceso
y equidad. El presente informe también aborda otras cuestiones clave como la necesidad de una
educación adecuada culturalmente para los pueblos indígenas y los desafíos que se presentan en
la educación superior.

177 Documento de Naciones Unidas: E/CN.4/2005/88

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

Atendiendo al pedido específico de la Comisión, el Relator Especial continúa prestando
atención a la situación de las mujeres indígenas y se ha reunido específicamente con mujeres
indígenas en sus visitas a las comunidades y los pueblos, con el objeto de escuchar sus voces,
necesidades y reclamos. Especial preocupación causa la situación de los niños y niñas indígenas
que en algunos países continúa siendo dramática, como en los casos de reclutamiento forzoso de
infantes y adolescentes indígenas en zonas de conflicto armado, la extensa práctica del trabajo
infantil entre la niñez indígena como respuesta a la pobreza y la extrema pobreza, las dificultades de
acceso a la educación, en particular para las niñas indígenas, la falta de una educación adecuada a
sus culturas y tradiciones, y la alta vulnerabilidad que presentan sobre todo las jóvenes indígenas
en el marco de la trata de personas.

Al terminar el primer Decenio Internacional de las Poblaciones Indígenas del Mundo, fue
preciso constatar que infelizmente los Estados miembros de la Comisión y los pueblos indígenas
no habían logrado un consenso para adoptar la declaración de los derechos de los pueblos
indígenas. Dadas las elevadas expectativas que despertó el borrador de esta declaración hace
diez años, cuando fue presentada por la Subcomisión, sería lamentable no lograr dicho consenso
en torno a la Declaración al inicio del segundo Decenio, por lo que el Relator Especial hace un
llamado a los Estados miembros de la Comisión para que, en consulta con los pueblos indígenas,
redoblen esfuerzos, basados en una voluntad política declarada, con el objeto de encontrar una
solución satisfactoria a este impasse en beneficio de la consolidación y ampliación de los derechos
humanos.

1. Los pueblos indígenas y la educación: desafíos en el campo de los derechos humanos
La educación es un instrumento indispensable para que la humanidad pueda progresar hacia
los ideales de paz, libertad y justicia social, que está al servicio de un desarrollo humano más
armonioso, más genuino, para hacer retroceder la pobreza, la exclusión, las incomprensiones, las
opresiones y las guerras. El derecho a la educación se revela clave para millones de indígenas en
todo el mundo, no sólo como un medio para salir de la exclusión y la discriminación que han sufrido
históricamente, sino también para el disfrute, mantenimiento y respeto de sus culturas, idiomas,
tradiciones y conocimientos.178

Los sistemas de educación formal que ha impartido históricamente el Estado o las
corporaciones religiosas o privadas han sido un arma de dos filos para los pueblos indígenas.
Por una parte, han significado con frecuencia la posibilidad para los niños y las niñas, así como
los jóvenes indígenas, de adquirir conocimientos y capacidades que les permiten progresar en la
vida y de relacionarse con el mundo más amplio. Por otra parte, la educación formal, sobre todo
cuando sus programas, currícula y métodos provienen de sociedades distintas y ajenas a las
culturas indígenas, ha sido también un mecanismo para la transformación impuesta y a veces la
destrucción de las culturas indígenas.

178 La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH) y la UNESCO organizaron un seminario de
expertos sobre los pueblos indígenas y la educación cuyas aportaciones fueron de suma utilidad para preparar el presente informe. Las conclusiones
y recomendaciones del seminario se encuentran en E/CN.4/2005/88/Add.4. En particular el Relator Especial agradece a Linda King, Jefa de Sección
de la División sobre Paz y Educación en Derechos Humanos de la UNESCO, al equipo sobre Cuestiones Indígenas y Minorías de la ACNUDH y a la
Escuela Europea de Estudios Avanzados sobre Cooperación y Desarrollo de la Universidad de Pavía (Italia) por el apoyo recibido para el cumplimiento
del mandato.

98

Rodolfo Stavenhagen

La ambigüedad de la educación en comunidades indígenas sigue creando tensiones y
conflictos en la actualidad. Esta situación nos conduce a la necesidad de dar respuesta a qué,
exactamente, debe entenderse por educación indígena y cómo ha de interpretarse el derecho
humano a la educación en el contexto contemporáneo de las sociedades indígenas.

Derecho a la educación y pueblos indígenas: marco jurídico internacional y
desarrollo conceptual

El derecho a la educación es reconocido en numerosos instrumentos internacionales, entre ellos,
la Declaración Universal de los Derechos Humanos y los dos Pactos Internacionales de Derechos
Humanos, la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, la
Convención relativa a la Lucha contra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseñanza y el Convenio
169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. Particularmente
relevante es el artículo 30 de la Convención sobre los Derechos del Niño que establece que en
los Estados en que existan, entre otras, personas de origen indígena, no se negará a un niño que
pertenezca a tales comunidades el derecho que le corresponde, en común con los demás miembros
de su grupo, a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia religión, o a emplear su
propio idioma. La Declaración Universal de la UNESCO sobre la Diversidad Cultural establece que la
defensa de la diversidad cultural es un imperativo ético, inseparable del respeto de la dignidad de la
persona humana y que supone el compromiso de respetar los derechos humanos y las libertades
fundamentales, en particular los derechos de las personas que pertenecen a minorías y los de los
pueblos autóctonos.

Se señala con frecuencia la importancia del derecho a la educación para el disfrute total
de los demás derechos humanos. La Conferencia Mundial de Derechos Lingüísticos, reunida en
1996 en Barcelona, España, bajo el patrocinio de la UNESCO, adoptó la Declaración Universal de
Derechos Lingüísticos Preliminares que afirma, entre otros, el derecho personal a ser reconocido
como miembro de una comunidad lingüística; al uso de la lengua en privado y en público; al uso
del propio nombre; así como los derechos colectivos de los grupos lingüísticos a la enseñanza de
la propia lengua y cultura. Estos y otros derechos son cruciales para el disfrute completo por parte
de los pueblos indígenas del derecho a la educación. El borrador de la declaración de los derechos
de los pueblos indígenas que está siendo considerado por el Grupo de Trabajo de la Comisión
propone en su artículo15 el reconocimiento del derecho de todos los niños indígenas a recibir
educación en sus propios idiomas y en consonancia con sus métodos culturales de enseñanza y
aprendizaje. El artículo16 del borrador establece que los pueblos indígenas tienen derecho a que la
dignidad y diversidad de sus culturas, tradiciones, historias y aspiraciones queden debidamente
reflejadas en todas las formas de educación e información pública. Ambos artículos son de extrema
actualidad en el proceso de protección del derecho a la educación. El Relator Especial considera
que estos artículos son claves y deberían adoptarse sin modificación alguna al tiempo que hace un
llamamiento para la pronta adopción de esta declaración.179

En años recientes, numerosos Estados han adoptado legislación en materia de derechos
indígenas que incluye generalmente el derecho a la educación y particularmente el derecho de los

179 La Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas fue adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de septiembre de
2007.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

indígenas a recibir educación en su propia lengua en el marco del reconocimiento y respeto a sus
culturas. Sin embargo, la información y documentación recabada indica que los principios y objetivos
declarados en los instrumentos internacionales señalados anteriormente y en las legislaciones
nacionales están aún lejos de alcanzarse. Los pueblos indígenas encuentran diversas dificultades
para gozar efectivamente su derecho a disfrutar de sus propias culturas en comunidad con otros
miembros del grupo y mantener el uso de sus lenguas. Es por ello que diversas organizaciones
indígenas califican el problema de la educación como uno de los temas fundamentales para el
pleno ejercicio de sus derechos humanos.

Esta situación incluye varios elementos. En primer lugar es preciso señalar las dificultades
que tienen numerosos pueblos indígenas para acceder a los establecimientos escolares. En
segundo lugar, existen numerosos problemas en cuanto a la institucionalización de los servicios
educativos para indígenas. Pero más problemático aun es el hecho que durante un largo periodo
histórico la meta fundamental de la educación para indígenas proporcionada por el Estado u otras
instituciones era asimilar a los pueblos indígenas a la cultura dominante (“occidental” o “nacional”
según las circunstancias), una cultura extraña para ellos, con la consecuente desaparición o, en
el mejor caso, marginación de las culturas indígenas en el sistema educativo. En gran medida,
esta visión sigue prevaleciendo en el sistema educativo de algunos países, aún cuando exista
legislación que plantea objetivos distintos. Veremos algunos de estos temas en seguida.

Factores que dificultan el acceso de los indígenas a la educación:
discriminación y falta de acceso igualitario

La Conferencia Mundial sobre Educación para Todos, que tuvo lugar en Jomtien, Tailandia, en
1990, propuso como meta la educación primaria universal para todos los niños y niñas, y la
UNESCO ha retomado este propósito como uno de sus principales ejes de trabajo. Numerosos
países se adhirieron a este objetivo e iniciaron programas para hacerlo realidad. Las poblaciones
indígenas han sido indicadas con frecuencia como objeto privilegiado de tales políticas. Muchos
gobiernos se han comprometido a llevar la escuela a los pueblos y comunidades originarios y
a mejorar su desempeño. Diversos Estados han creado instituciones especiales dedicadas a
promover y ejecutar políticas educativas para los indígenas, ya sea en el marco de sus ministerios
de educación o de alguna instancia que se ocupa de los pueblos indígenas.

En diversos países se han logrado notables progresos en cuanto a la creciente asistencia
de niños y niñas indígenas a las escuelas. El Gobierno de Canadá, por ejemplo, proporciona fondos
a 119,000 niños de las Primeras Naciones para que asistan a las clases K-12 (clases impartidas
mediante asistencia informática) y a otros 26,000 jóvenes de Primeras Naciones e inuit que asisten
a instituciones de educación superior; sin embargo el Gobierno reconoce que aún existen grandes
desafíos a superar. En México el Gobierno atiende a 1,145,000 alumnos en 47 pueblos indígenas,
con 50,300 docentes en 19,000 centros educativos, en su programa de educación bilingüe e
intercultural, pero los resultados educativos de los indígenas se encuentran muy por debajo de la
población no indígena. En Chile los niveles de educación alcanzados por la población indígena son
significativamente menores que los observados en la población no indígena; los indígenas duplican
la proporción de personas sin educación formal (6.3% contra un 3.1%), así como la de personas
que sólo cuentan con estudios básicos incompletos (21.3% contra un 10.2%).

Rodolfo Stavenhagen

La meta que todos los niños y niñas indígenas puedan asistir y completar la escuela
primaria está aún lejos de lograrse universalmente. Esto se debe a varios factores. En primer
lugar, la dispersión o el aislamiento geográfico de numerosas pequeñas comunidades indígenas
rurales o nómadas, hace difícil llevarles los servicios educativos, y diversos estudios demuestran
que entre dicha población la presencia de estos servicios está por debajo del promedio nacional.
En numerosas instancias es también penoso para los niños y las niñas indígenas recorrer largas
distancias (con frecuencia a pie, en condiciones ambientales difíciles y sin medios de transporte
adecuados) para asistir regularmente a la escuela. Se informa de estas circunstancias en varios
países visitados. Por las mismas razones también es frecuente que las escuelas, cuando las hay,
se encuentran en condiciones físicas por debajo de la norma, el ausentismo entre los maestros
es grande, no llegan con regularidad los materiales didácticos necesarios y resulta especialmente
complicado contar con medios audiovisuales y otras tecnologías modernas (por ejemplo, cuando
no hay corriente eléctrica instalada). La oferta de servicios educativos para la niñez indígena está
por lo general muy por debajo de los mínimos recomendados en comparación con otros sectores
de la población.

Según información recibida, en algunas regiones de la India (Andra Pradesh, Bihar, Orissa,
Rajastan, Bengal) alrededor de 81,000 hogares carecen de acceso a servicios educativos. En una
zona tribal en Tripura, por ejemplo, muchas escuelas carecen de instalaciones físicas básicas
convirtiéndose durante la estación de lluvias en refugio nocturno para el ganado, de tal suerte
que las deficientes condiciones higiénicas de las escuelas afectan el rendimiento escolar de los
niños.180

En Ecuador y Bolivia algunos estudiantes indígenas se ven obligados a recorrer distancias
a pie por largas horas, atravesar ríos y utilizar canoas para poder acceder a escuelas que en
muchos casos carecen de agua entubada y potable. Según la Dirección Provincial de Educación de
Cotopaxi (Ecuador), en el año lectivo 2003, 526 niños del área rural se quedaron sin estudiar por
la lejanía de los planteles. En las escuelas oficiales en Ecuador el Gobierno maneja el Programa
de Alimentación Escolar para los niños indígenas, pero un estudio señala que más de 1.3 millones
de alumnos no reciben regularmente el desayuno y el almuerzo previstos en el programa. En
Colombia se informa que el nivel de enseñanza en los resguardos indígenas es exiguo por falta de
infraestructura escolar y docentes.

En la Federación de Rusia, las poblaciones indígenas del norte enfrentan limitaciones
para acceder a los establecimientos escolares por su dispersión geográfica, las grandes distancias
y la dificultad del transporte, así como el deterioro de la infraestructura escolar. Los problemas
económicos de estos pueblos conllevan a una serie de graves problemas sociales como desempleo,
altos niveles de alcoholismo, suicidio y mortalidad infantil, contexto que hace muy difícil identificar
la estrategia educativa más apropiada a las condiciones locales.

La documentación consultada demuestra también que los presupuestos públicos
destinados a la educación de la niñez indígena son generalmente inferiores a los de otros sectores
de la población, que los maestros de educación indígena tienden a recibir menor remuneración

180 Numerosos casos mencionados en este informe provienen de la documentación presentada en el Seminario de Expertos sobre Educación Indígena,
véase el informe E/CN.4/2005/88/Add.4. Véase también Linda King y Sabine Schielmann, El Reto de la Educación Indígena: Experiencias y Perspectivas,
UNESCO, 2004; así como Cultural Survival Quarterly, 2004.

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y estímulos que otros maestros, y que su nivel de preparación también se encuentra por debajo
de la media. A lo anterior puede agregarse el hecho que con frecuencia también los niños y las
niñas indígenas no asisten a la escuela con la misma regularidad que otros sectores aún cuando
tienen en principio la posibilidad de hacerlo. Algunas veces ello se debe al hecho que los niños
son requeridos por sus padres para labores en el campo o en la casa, especialmente en ciertas
épocas como la de la cosecha o el pastoreo de animales, por lo que su asistencia a la escuela
se ve interrumpida con alguna frecuencia. También se dan muchos casos en que las niñas no
asisten por prejuicios de género en la familia. La pobreza y la deficiente nutrición de los niños
indígenas constituyen otro factor que con frecuencia limita su asistencia a la escuela. Los datos
comparativos demuestran que las niñas indígenas están menos escolarizadas que los niños. Por
todo lo anterior se puede concluir que aún existen serios obstáculos al libre acceso de la niñez
indígena a las escuelas. El Relator Especial recomienda a los Estados miembros que redoblen sus
esfuerzos a corto plazo para mejorar el acceso de los niños y niñas indígenas a la educación.

Existen también evidencias de diversas formas de discriminación contra niños y niñas
indígenas en las escuelas, sobre todo cuando conviven con población no indígena, y especialmente
en centros urbanos donde inmigrantes indígenas recientes tienen condiciones de vida precarias.
Por no conocer bien el idioma de instrucción, se les relega en las clases y sus resultados escolares
tienden a ser bajos. Luego, con frecuencia, son clasificados de “niños problema,” lo que empeora
su situación. Si los maestros desconocen la cultura indígena no pueden comunicarse bien con los
alumnos indígenas, quienes desde el inicio se encuentran estigmatizados.

En Tailandia, por ejemplo, se informa que los servicios educativos son ofrecidos solamente
a los estudiantes que poseen ciudadanía tailandesa, excluyendo así a numerosos miembros de
minorías y pueblos indígenas inmigrantes, y que las lenguas indígenas no son utilizadas en las
escuelas. En este contexto, se dificulta el acceso de los pueblos indígenas a la educación, con sus
consecuencias para la vida social y económica. De igual forma en Japón el sistema educativo no
reconoce ni promueve la historia, lengua y cultura del grupo indígena ainu, habitantes originarios
de Hokkaido, aunque la ley reconoce la importancia de la cultura ainu en el patrimonio del país.

En América Latina hay 25 millones de mujeres indígenas, que componen el sector de
la población con menos oportunidades de acceso al trabajo, a la tierra, la educación, la salud
y la justicia. Desde temprana edad, las niñas dedican al menos cinco horas diarias a las áreas
domésticas y la mayor parte pisa la escuela por primera vez a los 10 años. En Guatemala informes
han señalado que las niñas indígenas finalizan 0.8 años de educación, comparado a los 1.8 años de
los niños indígenas, y niveles mayores para todos los niños no indígenas.

En Guatemala también se denuncia la discriminación que algunas veces sufren las niñas
y jovencitas indígenas por vestir el traje tradicional en la escuela, a pesar del Acuerdo 483 del
Ministerio de Educación que prohíbe tal práctica. En un informe a la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos en 2003, el Procurador de los Derechos Humanos de Guatemala señala que no
existe un mecanismo de supervisión del cumplimiento de dicho Acuerdo.

En la comunidad maasai en Kenya, las niñas indígenas se encuentran en una situación de
transición entre la familia de sus padres y la familia de sus maridos. En este contexto, la necesidad
de educar a las niñas no viene valorada porque muchas familias no consideran ventajoso invertir

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económicamente en la educación de la mujer si saben que la remuneración económica de dicha
inversión será aprovechada por la familia del marido. La mayoría de las familias prefieren que
las mujeres se mantengan en casa para que puedan llevar a cabos sus labores domésticas y
puedan cuidar de los niños y hermanos. Debido a estos deberes, las niñas no pueden dirigirse
a centros educativos que en la mayoría de los casos se encuentran a horas de distancia de las
comunidades.

La exclusión y la discriminación sufrida por las niñas indígenas tienen consecuencias
graves en la sociedad. La falta de acceso puede contribuir a altas tasas de mortalidad infantil
y maternal, de fertilidad y malnutrición, indicadores estrechamente relacionados con el nivel de
educación de las mujeres. A ello se agrega en algunos países africanos la práctica de la mutilación
genital femenina, que también penaliza a las niñas en edad escolar y que compromete gravemente
la realización de los principios y valores más fundamentales asociados con el derecho a la vida y
la dignidad humana.

Además de las desventajas relativas al acceso y la discriminación, la calidad de la
educación es otro aspecto fundamental que determina y afecta el cumplimiento del derecho a la
educación de los pueblos indígenas y que preocupa a las comunidades. En demasiadas ocasiones
el sistema educativo está diseñado para desarrollar conformidad a los ideales nacionales, sin
considerar las diferencias culturales y lingüísticas de los pueblos indígenas.

Educación indígena de calidad y culturalmente apropiada

La principal forma de discriminación en materia de educación ha sido la tendencia de usar la escuela
como un instrumento privilegiado para promover la asimilación de los pueblos indígenas al modelo
cultural de la mayoría o de la sociedad dominante. El currículo de las escuelas generalmente está
diseñado para la niñez urbana y resulta poco relevante en el medio indígena. En efecto, durante
mucho tiempo y en muchos países el objetivo mismo de la educación indígena era de “civilizar” a
los niños indígenas enseñándoles la lengua, la cultura y los conocimientos del grupo dominante,
que después de los colonizadores fue el de la nacionalidad hegemónica. Para ello funcionaba la
educación impartida por el Estado, así como la que practicaban las diversas misiones religiosas.
Generaciones enteras de niños y niñas indígenas han pasado por estas escuelas, en las que sufrían
discriminación lingüística, religiosa y cultural.

No cabe duda que en buena medida esta educación ha sido exitosa, ya que al paso de los
años la sociedad mayoritaria o hegemónica logró asimilar a numerosos contingentes de población
indígena a través de las escuelas públicas o misioneras. Por otra parte, esta misma educación ha
servido para acelerar la transformación y eventualmente la desaparición de las culturas indígenas,
y con el tiempo también han ido desapareciendo muchísimas lenguas indígenas. En este contexto,
el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, en su comentario general N° 23 relativo
a pueblos indígenas, hace un llamado a los Estados para que aseguren que los miembros de
las poblaciones indígenas sean libres e iguales en dignidad y derechos, así como libres de
discriminación.

Particularmente notorio a este respecto han sido los internados para indígenas.
En numerosas instancias los internados juegan un papel importante para garantizar el acceso

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y la asistencia constante de los estudiantes a un plantel escolar, además de proporcionar, en
su caso, alimentación y servicios de salud, sobre todo cuando la población vive dispersa y las
comunicaciones son difíciles. Pero por otra parte, en muchos lugares los internados han sido
instrumentos implacables para separar a generaciones enteras de estudiantes indígenas de sus
raíces culturales, y muchas veces de sus familias, dejando daños irreparables para la supervivencia
de las culturas y sociedades indígenas. Un caso particularmente dramático es el de los internados en
Canadá (Residential Schools), cuyo propósito fue, durante muchos años, de impedir la continuidad
de las culturas de las Primeras Naciones. En numerosos casos estas escuelas fueron también
escenario de abusos físicos, sexuales y psicológicos contra los estudiantes indígenas. El Gobierno
Federal de Canadá ha puesto en marcha un programa de resarcimiento de los daños ocasionados
con el propósito de reparar las injusticias cometidas.181

En Kenya, los internados para las niñas indígenas maasai, que no pueden llegar fácilmente
a las escuelas debido a la distancia y a la falta de recursos y de servicios de transporte eficientes,
han facilitado su acceso al sistema educativo. Estos internados se han convertido en un medio para
educar a las niñas no sólo con contenidos académicos regulares, sino también sobre la prevención
del SIDA que afecta significativamente el país, la defensa de sus derechos humanos frente a la
discriminación y la revaloración de su cultura.

En este contexto, la UNESCO enfatiza la necesidad de un currículo lingüísticamente y
culturalmente pertinente, en el cual la historia, los valores, las lenguas, las tradiciones orales y la
espiritualidad sean reconocidos, respetados y promovidos. Los pueblos indígenas reclaman ahora
un currículo escolar adaptado a las diferencias culturales, que incluya las lenguas indígenas y
considere el uso de metodologías pedagógicas alternativas. Lamentablemente en la mayoría de
los países del mundo la cultura indígena ha sido reflejada en documentos y materiales educativos
de forma inapropiada y despectiva, lo cual ha contribuido más a la discriminación y a su prejuicio
en la sociedad en general. Uno de los problemas principales de este fenómeno es la falta de
participación indígena en la planeación, programación y aplicación del currículo ofrecido, el cual
generalmente es establecido por autoridades centrales que no necesariamente consideran la
problemática indígena como una prioridad en sus agendas. Es importante que el contenido y la
metodología planeada en el programa educativo sean legitimados y aceptados por los miembros
de la comunidad.

Cada vez más, en la actualidad, los Estados adoptan políticas educativas acordes con
los derechos y las necesidades culturales de los pueblos indígenas. En numerosos países existen
programas especiales de educación indígena con miras a respetar las culturas indígenas, sus
idiomas, sus tradiciones, sus conocimientos, sus formas de vida. En primer lugar, se plantea
la necesidad de proporcionar la enseñanza en la lengua materna de los niños. La promoción y
promulgación de las lenguas indígenas son aspectos fundamentales para ofrecer una educación
culturalmente apropiada. El idioma se convierte en medio esencial para trasmitir la cultura, los
valores y la cosmovisión indígena. En segundo lugar, se reconoce la conveniencia de contextualizar
la enseñanza en la propia cultura local de la comunidad indígena. Pero al mismo tiempo estos
programas promueven la apertura de la comunidad hacia la sociedad nacional, por lo que se
introduce tempranamente el aprendizaje de la lengua regional o nacional, a través de un sistema
que se plantea como una educación bilingüe y al mismo tiempo intercultural.

181 Véase E/CN.4/2005/88/Add.3

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Rodolfo Stavenhagen

Dada la diversidad de condiciones de existencia de los pueblos indígenas en el mundo,
la educación indígena no responde a un modelo único; su pedagogía tiene que adaptarse a las
circunstancias. Si bien existen ya numerosos ejemplos exitosos de educación intercultural bilingüe,
no todos los países en que hay poblaciones indígenas han adoptado esta modalidad educativa.
Además, aún cuando existe sobre el papel, su implementación, según numerosos estudios
realizados, deja mucho que desear y sus resultados prácticos no siempre resultan plenamente
satisfactorios.

En Guatemala, el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas de 1995
compromete un amplio conjunto de medidas para recuperar y proteger los idiomas indígenas
y promover el desarrollo y la práctica de los mismos, así como la puesta en marcha de una
importante reforma del sistema educativo para consolidar la educación bilingüe e intercultural y
para garantizar el acceso de los indígenas a la educación. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos
realizados, no existe todavía un sistema global de educación intercultural y bilingüe que se exprese
en planes de estudio adaptados a la lengua y a las necesidades, valores y sistemas propios de
los pueblos indígenas y que llegue efectivamente a las escuelas en las pequeñas localidades.
Persiste en la práctica un modelo de educación en castellano. Es importante destacar que la
inclusión de la lengua indígena en el currículo no ha sido suficiente para cerrar la brecha existente
entre el rendimiento educativo indígena y el rendimiento escolar entre la población no indígena.
Aun existen dificultades significativas en la normalización ortográfica de las lenguas indígenas,
la enseñanza de la lengua indígena como lengua materna, así como en la metodología para la
enseñanza de segundas lenguas.

Un serio problema es la falta de maestros indígenas bilingües bien capacitados. Pocos
son los países que han dado a la capacitación de maestros indígenas bilingües la prioridad que
merece. Los docentes formados en las escuelas tradicionales para maestros saben poco o nada
de las culturas indígenas y generalmente no hablan ninguna lengua autóctona. Incluso los jóvenes
indígenas que se forman en escuelas tradicionales para maestros pronto aprenden a menospreciar
su propia cultura y adoptan el modelo pedagógico asimilacionista oficial. Para fortalecer la
enseñanza intercultural bilingüe es preciso comenzar por la formación de los maestros que la
llevarán a cabo. Esto requiere con frecuencia superar resistencias institucionales, promover un
cambio de actitud entre los funcionarios de los ministerios y departamentos de educación y en las
asociaciones y sindicatos de maestros del sistema educativo formal.

Otro problema es la falta de materiales didácticos adecuados para la educación
intercultural y las metodologías pedagógicas. La educación intercultural bilingüe sólo puede tener
éxito si las escuelas disponen de libros de texto, material auxiliar didáctico, elementos audiovisuales
etc. en las propias lenguas indígenas adecuados al contexto cultural indígena. La preparación de
estos materiales no se puede improvisar, es tarea de equipos multidisciplinarios durante varios
años. Los países pobres no han podido ofrecerse el lujo de llevar a buen término este propósito,
aunque varios lo han emprendido. Es sobre todo en algunos países más ricos que se han logrado
avances significativos en la materia. Los problemas pedagógicos son múltiples y no han sido
aún resueltos. Cada vez más, las comunidades indígenas asumen la responsabilidad de generar
sus propias pedagogías y manejar sus propias escuelas. El derecho a la educación sólo podrá
alcanzarse plenamente si se logran superar estos escollos. La educación indígena intercultural
bilingüe comienza a generalizarse en los primeros niveles de la escuela primaria, después tiende a

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extenderse a toda la educación básica y ahora ya se habla en algunos países del establecimiento de
instituciones de educación superior diseñadas para responder a las necesidades y circunstancias
culturales y lingüísticas de los pueblos indígenas.

Durante el periodo colonial, la educación en Groenlandia estuvo muy limitada. A raíz del
autogobierno, establecido en 1979, los indígenas comenzaron a demandar una educación más
eficiente y apropiada que combinara la cultura local con la integración a la sociedad mundial.
En 2002 el Parlamento estableció el programa Atuarfitsialak, una amplia reforma educativa que
responde a estas necesidades y que está en pleno desarrollo. La Red de Conocimientos Indígenas
de Alaska (Alaska Native Knowledge Network) procura desarrollar un currículo escolar basado
en el conocimiento aborigen. El distrito escolar de Kativik en Nunavut desarrolla un programa
innovador de educación bilingüe en inuttitut, inglés y/o francés, combinando el conocimiento local
con la preparación de los alumnos para la vida moderna.

Desde los años sesenta, la Secretaría de Educación Pública en México inició un programa
de educación indígena en las escuelas primarias oficiales, que llegó a contar con varios miles
de profesores bilingües. Fue diseñada una pedagogía con contenidos y métodos adecuados a
las culturas indígenas y se produjeron cartillas en la mayoría de las lenguas indígenas, pero la
capacitación de los maestros bilingües ha sido insuficiente. El programa de hecho nunca recibió
de las autoridades educativas el apoyo y los recursos necesarios para transformarse en una
verdadera opción educativa para los niños y las niñas indígenas. A pesar de las acciones llevadas
a cabo, el 25% de la población indígena mayor de 15 años es analfabeta y las mujeres lo son en
mayor proporción que los hombres. El 39% de la población indígena entre 5 y 24 años no asiste a
la escuela. En el país ya se han creado tres universidades indígenas y el Instituto Nacional de las
Lenguas Indígenas.

Las tribus indígenas de Tripura, India, se organizaron durante muchos años para lograr el
uso del idioma kokborok en sus escuelas primarias, en donde antes solamente se enseñaba el inglés

o el bengalí. Pero la deserción escolar es alta en el nivel de enseñanza secundaria, en donde aun
no ha penetrado el uso del kokborok como lengua de instrucción. Además, sus hablantes desean
usar la escritura latina para facilitar el tránsito a la educación superior, pero en la región impera
la escritura bengalí; esto ha generado protestas y tensiones sociales. En Ladakh, en el norte de la
India, el Students’ Educational and Cultural Movement of Ladakh (SECMOL) ha logrado cambiar
radicalmente el sistema educativo asimilacionista tradicional, y con el apoyo de las autoridades
educativas del distrito obtuvieron notables éxitos en recuperar el uso de su idioma autóctono
(hablado por un cuarto de millón de personas) en la escuela y crear un sistema educativo local
integrado a la comunidad que responde a las necesidades de su pueblo.
En Nueva Zelanda, desde 1982 se empezó a utilizar el idioma maori en la educación
preescolar, iniciativa que posteriormente se extendió a la educación primaria, secundaria y
superior, pero sólo fue en 1987 que la lengua maori fue declarada un idioma oficial del país. A
pesar de estos logros, las estadísticas en relación a los estudiantes maori todavía revelan una gran
brecha entre estos y el resto de la población. La reforma educativa de 1997 en Noruega incluye
una directriz para el currículo en las escuelas sami de seis municipios, y se aplica a unos 1,500
alumnos que reciben instrucción en ese idioma. El objetivo del programa es enseñar los valores y
el conocimiento tradicional de la cultura sami.

Rodolfo Stavenhagen

Esfuerzos significativos para promover las lenguas indígenas en el sistema educativo se
realizan en Sudáfrica y en Namibia. En la provincia de Northern Cape el Departamento de Educación
está preparando material didáctico para las escuelas primarias en las comunidades indígenas san
y nama. Se reconoce la necesidad de promover el multilingüismo y también de alfabetizar a los
adultos, como parte de la política oficial de reconocimiento de los pueblos indígenas en Sudáfrica.
Se han preparado diccionarios en algunas lenguas locales y el Departamento de Educación ha
producido material de apoyo para las escuelas. La utilización de las lenguas san es promovida
también en Botswana, por lo que se ha creado una red de intercambio de materiales y estrategias
educativas en la región. Los ifugao en la Cordillera del Norte de Filipinas están intentando reformar
la educación formal proporcionada por el Estado desde la época colonial norteamericana, para
incluir los sistemas indígenas del conocimiento en las prácticas escolares y de esta manera lograr
un mayor empoderamiento del pueblo indígena y un auténtico desarrollo cultural.

En todos los países visitados, las comunidades y organizaciones indígenas se han
quejado de la insuficiencia del esfuerzo educativo realizado por las autoridades en su beneficio.
La educación para los pueblos indígenas parece ser el “patito feo” de los programas nacionales
de educación y recibe generalmente baja prioridad y presupuestos insuficientes a nivel nacional.
Este tipo de quejas fueron escuchadas en Filipinas, Guatemala, México, Chile, Colombia, Ecuador,
Canadá, Nueva Zelanda, Kenya y Sudáfrica, así como en Nepal y Camboya. Además se han recibido
informes y documentación de otros muchos países en los cuales existe una situación semejante.

La educación no sólo se imparte en los salones de clase. Los medios audiovisuales
son cada vez más importantes y con la llegada de las telecomunicaciones a las comunidades
indígenas (especialmente la televisión y el internet) se abren vastas posibilidades de educación a
distancia que ya están siendo exploradas en distintas partes, sobre todo al nivel de la enseñanza
media y superior. Es el caso de los servicios prestados por la Universidad de Athabasca a diversos
centros educativos indígenas en el oeste de Canadá. Pero los mismos problemas ya señalados
que retrasan la expansión de la educación intercultural bilingüe se agudizan en el ámbito de
las telecomunicaciones: falta de maestros capacitados, insuficiencia de materiales didácticos,
metodología pedagógica en estado incipiente, etc. En algunos países ha hecho considerables
progresos el uso de las radios comunitarias para fines educativos y culturales; en otros, estos
esfuerzos chocan con legislación que privilegia los intereses comerciales de las empresas y pone
obstáculos a las transmisiones para fines educativos. Con el apoyo de la Comisión Nacional para el
Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), en México se procuran modificar las leyes para ampliar
las posibilidades de acción de una amplia red de radios comunitarias que operan en las zonas
indígenas, pero éstas se enfrentan a los intereses comerciales de las radiotransmisoras privadas.

Frente a los estragos que hiciera en alguna época la imposición de modelos rígidos
de asimilación educativa, lingüística y cultural en comunidades indígenas, algunos pueblos
están intentando recuperar formas tradicionales, comunitarias de educación no formal. Para ello
echan mano de la sabiduría y los conocimientos de los ancianos y las ancianas, que ahora son
nuevamente apreciados después de haber sido menospreciados por los educadores formales. Se
conocen numerosos casos interesantes y exitosos entre los maori de Aotearoa, Nueva Zelanda;
diversas Primeras Naciones en Canadá; los sami en los países nórdicos; los mapuche en Chile; los
kichua en Ecuador; los maasai en Kenya; en Ratanakiri en Cambodia; entre los sungai en Malasia,
los chakma en India y otros más. A veces estas experiencias son incorporadas en los proyectos

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educativos más estructurados; en otras ocasiones se llevan a cabo al margen de la educación
formal. Pero en todos los casos contribuyen a rescatar el conocimiento de la cultura aborigen, a
fortalecer el orgullo y la identidad cultural de los jóvenes, a consolidar los vínculos con la tierra y el
medio ambiente y a ofrecer visiones alternativas del futuro para la juventud indígena.

El multilingüismo y la interculturalidad no son cotos cerrados de las comunidades
indígenas. Por el contrario, sólo podrán tener éxito si también se logra modificar la mentalidad
dominante en las sociedades nacionales. Como señala la Declaración de la UNESCO sobre la
Diversidad Cultural, las sociedades contemporáneas deben reconocerse como multiculturales en
más de un sentido, ya que junto con los pueblos indígenas también existen minorías nacionales
y étnicas, inmigrantes culturalmente diferenciados y otros grupos que reclaman el derecho de
ejercer su identidad cultural. Por lo general los pueblos indígenas son prácticamente desconocidos
en los sistemas educativos formales de la población no indígena urbana y rural. Aún más, son con
frecuencia menospreciados y discriminados en los textos de historia, geografía, literatura, arte y
estudios sociales, y por los propios docentes. La verdadera educación intercultural debe aplicarse
también en los sistemas educativos a nivel nacional, porque solamente así podrán ser reconocidos
plenamente los derechos humanos de los pueblos indígenas.

Participación activa, educación superior y establecimiento de sistemas
educativos propios

Para hacer realidad el respeto a la diversidad cultural, tal como lo sugiere la UNESCO, y para
reformar los sistemas educativos con el objeto de reorientar la educación hacia el pleno respeto
de todos los derechos humanos, sobre todo los derechos culturales y lingüísticos, es preciso que
los pueblos indígenas puedan reconocerse a sí mismos en estos esfuerzos. Para ello se requiere
que puedan participar libremente en todas las etapas de planeación, diseño, implementación y
evaluación de estas reformas. Hasta ahora, una de las deficiencias en los sistemas de educación
que no responden a las necesidades de los pueblos indígenas es la falta de participación de éstos
desde el origen en el diseño de los programas y políticas de educación. La participación debe
involucrar a los padres de familia, a los representantes legítimos de las comunidades indígenas, así
como a los maestros, administradores y empleados indígenas de los establecimientos escolares y
miembros de la burocracia educativa. Los planes y programas educativos no deben ser diseñados
en lejanas oficinas técnicas sin contacto directo con las comunidades indígenas. Por ejemplo, en
Canadá, las Primeras Naciones y los inuit tienen la posibilidad de establecer sus propios programas
de educación y tienen el control de los establecimientos de educación primaria y secundaria
gracias al creciente apoyo del Gobierno a las iniciativas locales y comunitarias. El Arctic College
en Nunavut prepara a los estudiantes inuit en ciertas especialidades y aspira a transformarse en
una auténtica universidad inuit. El Gobierno de Canadá ha anunciado el establecimiento de un
Centro Nacional de Lenguas y Culturas Aborígenes para promover los idiomas indígenas y ha
apoyado la creación de la Universidad de las Primeras Naciones.

Los problemas específicos que enfrentan los pueblos indígenas generan la necesidad de
llevar a cabo programas educativos especiales. Por ejemplo, debido a la sobre-representación de
los jóvenes indígenas en el sistema de justicia penal (véase el capítulo anterior) sería conveniente
organizar programas educativos especiales de rehabilitación para indígenas presos y liberados.

Rodolfo Stavenhagen

También se requiere el establecimiento de programas especiales para las jóvenes y mujeres
indígenas que por diversas circunstancias se encuentran involucradas en el ambiente del tráfico
de mujeres, los servicios sexuales, la drogadicción y el alcoholismo. En este tipo de programas
de rehabilitación y prevención, que ya se llevan a cabo en diversos países, el papel de la cultura
indígena tradicional, así como la participación de los ancianos respetados, puede resultar esencial.
La importancia de promover la educación física y los deportes entre los jóvenes indígenas ha sido
señalada en distintas ocasiones. Además de contribuir al pleno desarrollo físico y psicológico de
los estudiantes, la educación deportiva tiene importantes funciones sociales y culturales que son
especialmente relevantes para jóvenes indígenas que se encuentran en estadios de transición
social, y que con frecuencia acusan síntomas de inestabilidad emocional vinculada a la ambigüedad
cultural en la que viven. De allí que la promoción de la educación física y los deportes deberá ser
considerada un elemento central de la educación indígena.

Si bien los principales problemas vinculados a la educación indígena intercultural y bilingüe
se concentran ahora en los niveles primario y secundario, desde hace algunos años se han dado
también importantes avances en el nivel de la educación superior. Por las razones ya expuestas
anteriormente, el acceso de los indígenas a las universidades ha sido característicamente difícil,
debido a factores como la lejanía geográfica, el costo, los prejuicios culturales, y el reducido número
de estudiantes indígenas que logran completar los ciclos escolares pre-universitarios. Cuando por
fin logran obtener un grado universitario, la mayoría de los indígenas solían quedarse en los medios
urbanos, buscar trabajo en la economía moderna y adaptarse a los modos de vida de una cultura
distinta a la suya, con la consecuente pérdida para sus comunidades y pueblos de origen.

Desde hace unas dos décadas, se fueron estableciendo en diversas universidades, sobre
todo en los países ricos, centros o departamentos de estudios especializados en temas vinculados
con los pueblos indígenas. En América del Norte florecieron los “native studies centers”. Mediante
medidas de acción afirmativa (becas, subsidios, lugares reservados, etc.) se logró incrementar el
número de estudiantes indígenas en algunas universidades. Luego fueron surgiendo los currículos
especializados en temas indígenas. Una experiencia interesante es la que desarrolla la Universidad
de California en Los Angeles, que ha creado el Tribal Learning Community and Educational Exchange
(TLCEE) para ayudar a generar un currículo basado tanto en el conocimiento académico occidental
como en el conocimiento tribal.

Finalmente ha surgido la demanda de los pueblos indígenas por la creación de
universidades indígenas en regiones indígenas con programas propios, para los pueblos indígenas.
Existe ya un número creciente de estos centros de educación superior en distintas partes del mundo:
en Nueva Zelanda, Canadá, Estados Unidos, los países nórdicos, Ecuador, Nicaragua, México,
etc. La Universidad de las Regiones Autónomas de la Costa Caribe Nicaragüense (URACCAN) es
la primera universidad indígena en Centroamérica, creada a principios de los años noventa. Su
enfoque es pluriétnico y su objetivo es promover y fortalecer la educación continua para la gente
de la Costa Atlántica. Ha jugado un papel central en el desarrollo del Programa de Educación
Bilingüe Intercultural (PEBI) para los indígenas de la zona. Cada uno de los centros responde a una
situación distinta y su estructura, contenidos académicos, administración, planta de maestros,
metodología pedagógica, etc. son también distintos. A pesar de las diferencias, les anima un ideal
común, el de lograr una educación de alto nivel que corresponda a las necesidades actuales de los
pueblos indígenas, vincular estrechamente la universidad a las comunidades indígenas y formar

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una élite profesional e intelectual indígena que sirva al desarrollo de sus pueblos y pueda vincular
a estos con la dinámica del mundo moderno globalizado. En la medida en que estos ideales se
alcancen en estas universidades, se habrá logrado plenamente el derecho a la educación. Cabe
mencionar que estos esfuerzos se llevan a cabo en el contexto del Decenio Internacional para la
Educación en Derechos Humanos, en el cual la educación en herechos humanos de los pueblos
indígenas ha jugado un papel especialmente importante.

La labor de las Naciones Unidas y otras instancias a favor de la educación
indígena

Varias agencias de las Naciones Unidas trabajan en apoyo de la educación de los pueblos indígenas.
UNICEF informa que participa en diversos proyectos de educación intercultural bilingüe en varias
partes del mundo. En Bolivia, por ejemplo, presta apoyo a cuatro consejos de educación indígena
que asesoran al Gobierno en la materia, y en Brasil ha colaborado con un consejo indígena del pueblo
guaraní. También ha contribuido a la realización de un estudio sobre las necesidades educativas de
comunidades nómadas en Tanzania. Como se ha visto en párrafos anteriores, diversos obstáculos
impiden a veces el acceso de los niños a la escuela. UNICEF promueve en Venezuela el registro
civil de todos los niños, lo que luego facilita su ingreso a los establecimientos escolares, mientras
que en México apoya la construcción de adecuada infraestructura escolar en algunas zonas
indígenas. También presta su apoyo a programas educativos bilingües e interculturales en, entre
otros, Bolivia, Brasil, Guyana y Namibia.

En seguimiento del Convenio N° 169 que contiene diversos artículos referidos a
cuestiones educativas y culturales de los pueblos indígenas, la OIT desarrolla varias actividades
en este campo, especialmente vinculadas al tema de la eliminación del trabajo infantil. Entre ellas
cabe señalar un programa de capacitación de maestros indígenas en la región fronteriza entre
Bolivia y Chile, otro en Yunan (China) en torno a la problemática del tráfico de niñas pertenecientes
a minorías étnicas. En varios otros países la OIT ha realizado estudios sobre las modalidades del
trabajo infantil entre los pueblos indígenas (por ejemplo en India, el Sudan, la región africana de
los lagos, los países andinos) y sus implicaciones para la educación, salud y bienestar de los
indígenas. En México, por ejemplo, se encontró que el ingreso proveniente del trabajo de niños
indígenas migrantes puede llegar a representar hasta la tercera parte del ingreso familiar, lo cual
constituye una barrera prohibitiva a la educación.

La UNESCO está apoyando diversas iniciativas como el proyecto de Educación Bilingüe
e Intercultural Maya para las Escuelas Primarias, implementado en Guatemala. Los componentes
principales del proyecto son: el aprendizaje de dos lenguas (lengua materna y lengua dominante),
aprendizaje de dos sistemas matemáticos (sistema matemático vigesimal maya y sistema
matemático decimal occidental), el aprendizaje y la experimentación de sistemas de valores
complementarios (valores mayas y valores universales), la enseñanza de expresiones artísticas
mayas y de diferentes culturas, y por último la identificación, análisis e interpretación del mundo
basado en la cultura indígena maya y el conocimiento universalmente acumulado por la humanidad.
El Banco Mundial continúa desarrollando una directriz operativa para el financiamiento de proyectos
que afecten a los pueblos indígenas. Entretanto, ha seguido aportando recursos a diversos proyectos
nacionales en apoyo a la educación básica, sobre todo en zonas rurales, cuyos beneficiarios pueden
ser en algunos casos las comunidades indígenas (por ejemplo en la India y Bangladesh).

Rodolfo Stavenhagen

El Foro Permanente sobre Cuestiones Indígenas se ha ocupado de la educación indígena
en sus tres periodos de sesiones. En su tercer periodo de sesiones, en 2004, el Foro Permanente
reconoció que la educación es un medio efectivo para proteger las tradiciones culturales
de los pueblos indígenas, así como el papel fundamental de la enseñanza en lengua materna.
Asimismo, recomendó a los Estados Miembros que adopten e implementen políticas nacionales
de educación indígena con la participación de los padres y miembros de la comunidad, así como
de los propios estudiantes; que se incremente el número de personas indígenas empleadas en los
sistemas educativos a todos los niveles; que los conocimientos indígenas en toda su variedad
sean incorporados al currículo escolar en los niveles primario y secundario, que sean capacitadas
las personas indígenas para manejar sus propios sistemas educativos y para participar en los
procesos de toma de decisiones. El Relator Especial concuerda con, y hace suyas, las conclusiones
y recomendaciones del Foro Permanente.

Numerosas organizaciones no gubernamentales informan de proyectos en apoyo a la
educación intercultural bilingüe, la capacitación de maestros, la preparación de textos didácticos
para la educación indígena, la promoción de la educación pre-primaria, el fortalecimiento de
las actividades de organizaciones locales dedicadas a la promoción de la educación indígena,
contribuciones a la infraestructura escolar tan necesaria en regiones indígenas, así como el
fomento de formas no formales de educación, el uso de los medios audiovisuales y electrónicos
y la educación a distancia. Se informa de proyectos piloto y experiencias exitosas en lugares tan
diversos como Tailandia, Perú, Estados Unidos, Federación de Rusia, Malasia, India, Guatemala,
México, Camboya, Brasil y Aotearoa, Nueva Zelanda. La Conferencia Mundial de la Educación
para los Pueblos Indígenas, una red internacional de educadores indígenas, ha realizado ya seis
congresos mundiales.

2. Conclusiones y recomendaciones
En las observaciones y análisis que anteceden se han expuesto algunos de los problemas
principales que encuentran los pueblos indígenas para el pleno disfrute del derecho a la educación,
poniendo de manifiesto áreas en las que se necesita una intervención rápida y eficaz para poder
asegurar el disfrute de tal derecho. Siendo el derecho a la educación universalmente reconocido,
los pueblos indígenas aún no lo disfrutan en su plenitud. El grado de analfabetismo, de bajos niveles
educativos y de baja asistencia a centros escolares, sobre todo a nivel medio y superior, tiende
a ser más elevado entre los pueblos indígenas que en el resto de la población. Si bien algunos
países hacen esfuerzos importantes para mejorar el nivel educativo entre los pueblos indígenas,
subsisten numerosos obstáculos al acceso de éstos a la educación. La dispersión demográfica
y la falta de medios adecuados de transporte dificultan con frecuencia el acceso de los niños a
las pocas escuelas en zonas indígenas. Factores económicos, sociales y culturales dificultan en
ocasiones la participación de los niños en las labores educativas. Las escuelas en zonas indígenas
generalmente tienen inadecuadas condiciones físicas y materiales, así como insuficientes recursos
presupuestarios y didácticos. Persisten formas de discriminación contra la educación indígena en
los sistemas de administración educativa en numerosos países.

El principal obstáculo al pleno goce del derecho a la educación han sido los modelos
de asimilación y la ignorancia o el menosprecio de los idiomas y las culturas indígenas en los
sistemas educativos. Desde hace algunos años esta situación ha comenzado a cambiar, y en la

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

actualidad en numerosos países se reconoce oficialmente a las culturas indígenas y se acepta la
necesidad de una educación bilingüe e intercultural. Los pueblos indígenas reclaman el derecho
a una educación en su propia lengua y adecuada a su propia cultura. La educación bilingüe
intercultural enfrenta numerosos problemas, desde la insuficiencia y poca capacitación de los
maestros bilingües a las dificultades de elaborar adecuados materiales didácticos y métodos
pedagógicos, a la necesidad de involucrar a las comunidades indígenas en el diseño y el manejo
de sus propios centros educativos a todos los niveles. En la actualidad se avanza en este camino
en muchos países, desde la educación pre-primaria hasta la educación superior, con resultados
mixtos todavía. Existe una tendencia hacia la educación continua como alternativa en la educación
indígena. La educación indígena, adecuada a las culturas y valores de los pueblos indígenas, es la
mejor forma para garantizar el derecho a la educación, y no implica cerrarse al mundo exterior y
a los desafíos de la sociedad nacional y la economía global, sino por el contrario es vista por las
propias comunidades indígenas como un instrumento necesario para el pleno desarrollo personal,
social y cultural de los pueblos aborígenes.

El Relator Especial recomienda a los Gobiernos dar alta prioridad a los objetivos y
principios de la educación indígena y dotar a las agencias e instituciones públicas y privadas
dedicadas a promover la educación indígena de los medios materiales, institucionales e intelectuales
suficientes; también invita a los Gobiernos a preparar programas, en estrecha colaboración con las
comunidades indígenas, para la capacitación de un número adecuado de maestros en educación
bilingüe e intercultural durante el segundo Decenio Internacional de las Poblaciones Indígenas
del Mundo. Ello implicará fomentar el reclutamiento y los servicios necesarios de los candidatos
indígenas, programas de estímulos y becas, y la multiplicación de los centros educativos y de
investigación requeridos. Es importante que la UNESCO y la cooperación internacional se unan
a este esfuerzo. También se recomienda a las universidades y centros de investigación ampliar
su participación en la elaboración de currícula multidisciplinarias especiales para la educación
indígena y que se amplíen y consoliden las universidades indígenas.

Se recomienda ampliar el contenido académico sobre pueblos indígenas (su historia,
filosofía, cultura, artes, modos de vida, etc.) en la educación nacional en todos sus niveles, con
un enfoque antirracista, multicultural, de respeto a la pluralidad cultural y étnica, y en especial a la
igualdad de género, así como prestar atención especial a la relación entre los pueblos indígenas y
el medio ambiente y promover la investigación científica participativa en este campo (con especial
atención a los entornos ambientales vulnerables como el Ártico, los bosques boreales, las selvas
tropicales, la alta montaña, etc.) Asimismo, se recomienda que los medios de comunicación
masiva incluyan regularmente en su programación contenidos referidos a los pueblos y culturas
indígenas, en un marco respetuoso a los principios de tolerancia, equidad y no discriminación
ya establecidos en los instrumentos internacionales de derechos humanos, y que los pueblos y
comunidades indígenas tengan el derecho de acceder por su cuenta a estos medios de comunicación
masiva, como son radio, televisión, internet, etc. En el marco de la consolidación de las distintas
modalidades de la educación indígena debe fortalecerse la educación física, la educación especial
para indígenas en el sistema de justicia criminal, la educación para niñas y mujeres indígenas en
todos los ámbitos, la educación a distancia, la educación de adultos y la educación continua.

Rodolfo Stavenhagen

V. Quinto informe: La brecha de la implementación (2006)
Este capítulo182 se centra en la brecha de la implementación entre los avances realizados por
numerosos países en sus legislaciones nacionales en que se reconoce a los pueblos indígenas
y sus derechos, y las realidades cotidianas en las que se encuentran numerosos problemas
para el adecuado cumplimiento de estas medidas legislativas. Aquí se enfoca la cuestión de las
reformas constitucionales, legislación e implementación de las leyes en materia de promoción
y protección de los derechos de los pueblos indígenas y la eficacia en su implementación, así
como en la implementación de las diversas normas internacionales y decisiones de los organismos
encargados de velar por el cumplimiento de los convenios y tratados relevantes en esta materia.
Se presentan algunos de los principales obstáculos y las medidas tomadas para superarlos y se
ilustra esta problemática con ejemplos de varias regiones.183

Durante el Primer Decenio Internacional de los Pueblos Indígenas (1994-2004) numerosos
países han llevado a cabo procesos legislativos y reformas constitucionales para el reconocimiento
de los pueblos indígenas y sus derechos, incluyendo el reconocimiento de las lenguas, culturas y
tradiciones, la necesidad de la consulta previa e informada, la regulación del acceso a los recursos
naturales y a la tierra o, en algunos casos, el reconocimiento de la autonomía y el autogobierno.
Pese a estos avances se advierte la existencia de una “brecha de implementación” entre la
legislación y la realidad cotidiana; su aplicación y cumplimiento se enfrentan a múltiples obstáculos
y problemas. En este capítulo se da cuenta de algunos de ellos y de las medidas tomadas para
superarlos y se ilustra esta problemática con algunos ejemplos de diversas regiones del mundo.
Confío en que los elementos que se señalan en el presente capítulo puedan servir de guía para los
gobiernos en su compromiso para implementar de una forma más efectiva las normas existentes
en materia de promoción y protección de los derechos de los pueblos indígenas.

1. Panorama general de la legislación existente en materia de promoción y protección de los
derechos humanos de los pueblos indígenas
En el continente americano, donde durante mucho tiempo no se reconoció a los pueblos indígenas
como categorías específicas de la población nacional, se produjeron en las últimas décadas
numerosas reformas constitucionales o se adoptaron legislaciones especiales relativas a los
pueblos indígenas. Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guatemala, México, Nicaragua,
Panamá, Paraguay, Perú y Venezuela realizaron reformas constitucionales en las que han sido
reconocidos algunos derechos de los pueblos indígenas. En Canadá la Ley Constitucional de 1982
reconoce los derechos aborígenes, pero los demás países de la región americana no reconocen los
derechos de los pueblos indígenas en sus cartas constitucionales.

Estas reformas legislativas abarcan numerosas cuestiones, como son los derechos a
la propiedad de la tierra y el territorio; al uso del idioma propio, a la educación y a la cultura;
en algunos casos a la autonomía y el gobierno propio, y también el derecho consuetudinario
(a veces referido como “usos y costumbres”). Durante la última década del siglo XX todos los
países andinos, excepto Chile, cambiaron sus constituciones, reconocieron el pluralismo jurídico

182 Documento de Naciones Unidas: E/CN.4/2006/78
183 El ACNUDH organizó dos seminarios de expertos sobre esta cuestión, el primero con la Unión Interparlamentaria y el segundo con la Universidad de
Arizona. Ambos seminarios fueron de suma utilidad para la preparación de este informe. Véase E/CN.4/2006/78/Add.5.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

y ratificaron el Convenio N.º 169 sobre pueblos indígenas y tribales de la OIT: Colombia (1991),
Perú (1993), Bolivia (1994), Ecuador (1998) y Venezuela (1999). Chile tiene una ley de 1993 sobre
esta problemática y está pendiente una reforma constitucional.184 Con fórmulas afines, dichas
constituciones reconocieron potestad jurisdiccional (para administrar justicia o resolver conflictos)
a las autoridades indígenas y campesinas, de acuerdo a su propio derecho consuetudinario o
costumbres.

El nuevo constitucionalismo pluralista destaca el reconocimiento de los pueblos indígenas
como sujetos políticos y no sólo como objetos de políticas que dictan otros; un cambio en la
identidad del Estado-nación que ahora se reconoce como multiétnico y pluricultural; el derecho
individual y colectivo a la propia identidad, y el reconocimiento del pluralismo jurídico. Sin embargo,
la implementación institucional, el desarrollo legislativo y jurisprudencial y la apropiación misma
de las reformas por los propios indígenas y campesinos ha sido desigual en la región.

En otras partes del mundo también se han dado legislaciones en la materia. La Ley federal
sobre garantías de los derechos de los pequeños pueblos indígenas de la Federación de Rusia de
1999 es el primer paso hacia el reconocimiento de los pueblos indígenas en aquel país. Esta Ley
brinda protección judicial a los derechos de estos pueblos y protege el medio ambiente indígena,
el estilo de vida, la economía y las culturas e idiomas tradicionales. En 2001 una nueva legislación
estableció la regulación sobre los territorios administrados de forma tradicional por los pueblos
indígenas.

En algunos países asiáticos se ha promovido el reconocimiento de los pueblos indígenas,
aunque este concepto no es aceptado en todas partes. En Camboya la ley les reconoce diversos
derechos en materia de tierras y manejo de bosques. Desde 1954 Malasia adoptó la Ley de
Pueblos Aborígenes para la protección de los grupos indígenas conocidos con el nombre genérico
de orang asli. La Ley de Derechos de los Pueblos Indígenas de 1997 (IPRA por sus siglas en inglés)
en Filipinas reconoce varios derechos a estos pueblos.185 En el continente africano sólo unos
cuantos Estados han reconocido la existencia de poblaciones indígenas en su territorio. Algunas
legislaciones se refieren a estas comunidades, pero en la mayoría de los casos se procura una
única identidad nacional, más que el reconocimiento de las identidades específicas de los pueblos
indígenas.

La Constitución de Etiopía habla del derecho incondicional a la libre determinación de
cada nación, nacionalidad y pueblo en Etiopía; las de Camerún y Uganda protegen a las minorías y
los derechos de los indígenas. En Argelia, la Constitución de 1996 reconoce la dimensión amazigh
de la cultura argelina, y la Constitución de Namibia reconoce el idioma nama. A pesar de que los
pueblos indígenas no están reconocidos oficialmente como tales en Sudáfrica, los pueblos khoe
y san son mencionados en la Constitución de 1996, en la que se protege el uso de las lenguas
indígenas.186

184 Véase mi informe sobre Chile E/CN.4/2004/80/Add.3.

185 Véase mi informe sobre Filipinas E/CN.4/2003/90/Add.3.

186 Véase mi informe sobre Sudáfrica E/CN.4/2006/78/Add.2.

116

Rodolfo Stavenhagen

2. Análisis de la implementación de la legislación existente: avances y obstáculos
Pese a estas medidas legislativas y reformas institucionales se advierte la existencia de
una “brecha de implementación” entre la legislación y la realidad cotidiana. La plena implementación
de los avances legislativos se enfrenta a múltiples obstáculos y problemas, ante los cuales han
sido tomadas diversas medidas.

Participación y representación indígena en las legislaturas

Los pueblos indígenas logran mejorar sus derechos ciudadanos en la medida en que participan
democráticamente en el proceso político y en los asuntos del Estado. En años recientes debido,
en cierta medida, a los espacios abiertos por las nuevas legislaciones, las organizaciones y los
movimientos sociales de los indígenas han participado de manera creciente en la política electoral,
según las circunstancias en distintos países. Por ejemplo, en las elecciones de septiembre de 2005
el Partido Maori obtuvo cuatro escaños en el parlamento de Nueva Zelanda. El partido indígena
Pachakutik participó durante algunos meses en el Gobierno del Ecuador. Y en diciembre de 2005
Bolivia eligió por primera vez en su historia con amplia mayoría a un presidente aymara.

Sin embargo, el nivel de participación de los indígenas en la vida política de sus países
continúa siendo bajo. A pesar de su presencia en algunos parlamentos nacionales y legislaturas
provinciales, las preocupaciones de los pueblos indígenas no encuentran suficiente expresión en
los trabajos de las legislaturas, en parte por su marginación de los procesos electorales. Por ello,
en algunos casos se han adoptado medidas para asegurar la representación de indígenas en las
legislaturas mediante cuotas de representación (por ejemplo en Colombia, Venezuela y Nueva
Zelanda).

Siendo minoría, los indígenas con frecuencia tienen que negociar con otros grupos de
intereses, lo cual tiende a diluir sus propias demandas en las actividades parlamentarias, y no
siempre pueden participar en todas las comisiones parlamentarias relevantes. Esta situación es
señalada como uno de los principales obstáculos para que las agendas de los pueblos indígenas
sean tomadas en cuenta en los procesos legislativos.

Inconsistencia entre leyes y bloqueos institucionales

Se ha señalado que en muchos países existe una brecha entre las normas y principios
internacionales en materia de derechos humanos indígenas y la legislación doméstica. Las normas
internacionales no siempre pasan automáticamente a formar parte de la legislación nacional, aun
cuando hayan sido ratificadas. En ocasiones son ignoradas por funcionarios públicos, así como en
la jurisprudencia de los tribunales. Otro de los problemas reportados se refiere a la inconsistencia
entre distintas leyes, por ejemplo entre leyes mineras o las que se refieren al manejo de recursos
naturales, y la legislación indígena o de derechos humanos.

El problema de la inconsistencia entre leyes, la falta de implementación de las mismas, la
ignorancia por descuido o voluntad de las normas internacionales se manifiesta en distintos niveles
y de manera variada, por ejemplo, por la falta de capacitación del personal especializado, por
falta de recursos, o la ausencia de leyes secundarias o reglamentos, dejando a la Administración

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

pública sin los medios jurídicos y prácticos necesarios para cumplir con la legislación general o las
normas internacionales.

En Ecuador, frente a estas ausencias, en materia de justicia los pueblos indígenas han
avanzado por su cuenta, a través de sus propias instancias familiares, los cabildos tradicionales
y las asambleas comunitarias. Sin embargo, se presentan casos de conflictos de competencia
entre la justicia ordinaria y la jurisdicción indígena, que son dirimidos por la Corte Superior de
Justicia. Casos típicos de inconsistencia entre la legislación indígena y diversas leyes sectoriales
(sobre minas, aguas, pesca, bosques, etc.), cuya aplicación puede perjudicar los derechos de las
comunidades indígenas, se dan por ejemplo en Chile y en Filipinas. Es el caso de la comunidad diaguita
de Huasco Alto en Chile, que se encuentra amenazada en sus derechos territoriales por un proyecto
de explotación minera que contempla la remoción de glaciares que alimentan las aguas del río que
utilizan para sus actividades agrícolas. En cambio, debe valorarse un fallo de la Corte Suprema
(2005) en favor de la comunidad indígena atacameña de Toconce, que reconoce los derechos de
aguas ancestrales de esta comunidad desestimando las pretensiones de una empresa privada.

Legislación y jurisprudencia

En ocasiones, las nuevas leyes sobre temas indígenas tienen el efecto de limitar los reclamos
indígenas en vez de promover sus derechos. La Federación de Rusia ha adoptado recientemente
nuevas leyes sobre la preservación y promoción de los derechos culturales de los pequeños
pueblos del norte ruso, Siberia y el lejano oriente, pero no prestó la misma atención a los derechos
de los indígenas sobre la tierra y los recursos naturales, que son los principales problemas de estos
pueblos. En Rusia también las leyes establecen regímenes autonómicos para los pueblos indígenas,
pero estos han tenido que enfrentar la resistencia de algunos gobiernos locales y regionales, por lo
que su implementación efectiva no se ha materializado.

También se han visto en años recientes algunas enmiendas a leyes existentes que
de hecho limitan los derechos indígenas, a veces en nombre del interés general. El Native Title
Amendment Act 1998 en Australia extingue el título aborigen a la tierra y limita el derecho de los
aborígenes a negociar ciertos usos de la tierra en el futuro. El Comité para la Eliminación de la
Discriminación Racial ha expresado su preocupación sobre esta Ley en varias ocasiones. En Nueva
Zelanda la reciente Ley sobre áreas costeras (2004) declara propiedad del Estado estas zonas
tradicionalmente pertenecientes a los indígenas maori, limitando así sus derechos ancestrales.187
En algunas ocasiones se han dado enmiendas a leyes sobre derechos indígenas que niegan los
avances anteriores. En 2004 una enmienda a una ley federal en Rusia limitaba derechos indígenas
que habían sido legislados sólo cuatro años antes. Son retirados los servicios sociales gratuitos
para los indígenas, que habían sido garantizados anteriormente, y en una enmienda a otra ley sobre
las comunas a nivel local, el Estado retira su apoyo económico y limita las facultades de toma de
decisiones. La Ley de tierras de Camboya mantiene una actitud paternalista al conceder derechos
a los indígenas en vez de reconocerlos. En Taiwán la reforma constitucional en 2000 reafirma la
política del pluralismo cultural y compromete al Estado a preservar y fomentar el desarrollo de las
lenguas y culturas indígenas y promover la participación política de los aborígenes. Se considera
la posibilidad de establecer áreas autónomas para los 12 pueblos indígenas reconocidos.

187 Véase mi informe sobre Nueva Zelanda E/CN.4/2006/78/Add.3).

118

Rodolfo Stavenhagen

En algunos países se han establecido instituciones públicas para revisar la legislación
indígena y su implementación, como por ejemplo la Comisión Nacional de Pueblos Indígenas en
Filipinas, y la Comisión de Minorías Étnicas en Vietnam. Con frecuencia se afirma que dichas
instituciones no son representativas de sus comunidades y pueblos y se componen más bien
de funcionarios gubernamentales. En Filipinas a estos los nombra la Presidencia; en Australia la
Comisión de Aborígenes e Isleños del Estrecho de Torres fue abolida y sustituida en 2004 por el
Consejo Nacional Indígena, un organismo consultivo nombrado por el Gobierno.

Problemas de la administración pública

Uno de los obstáculos principales a la implementación de la legislación en materia de derechos
indígenas se debe precisamente a las estructuras institucionales de la Administración pública,
en la cual impera con frecuencia la inercia burocrática, la rigidez de la práctica reglamentaria, la
ausencia de flexibilidad y creatividad, el autoritarismo vertical en la toma de decisiones y la falta de
participación de la población. A esto pueden agregarse las dificultades para instaurar mecanismos
eficientes de rendición de cuentas y de evaluación de resultados, e incluso diversas expresiones de
corrupción. Lo anterior no es un juicio a tal o cual gobierno, sino refleja las quejas y las denuncias
que el Relator Especial ha recibido de múltiples fuentes indígenas y que expresan los problemas
de adecuación de las diversas instancias de la Administración pública a los requerimientos de la
legislación internacional y nacional en materia de derechos indígenas.

La Constitución de Venezuela (1999) crea varios organismos públicos encargados de
promover y garantizar de manera efectiva los derechos de los pueblos indígenas, como son el
derecho a las tierras colectivas, la jurisdicción especial indígena en la administración de justicia y
el derecho de participación política y consulta de los pueblos indígenas. Sin embargo, aún no ha
sido aprobada la Ley Orgánica de Pueblos y Comunidades Indígenas que debería reglamentar los
logros conseguidos en la Constitución. Hasta el momento son las Cortes de Justicia las que están
dando fuerza material a estos logros a través de algunas decisiones significativas. La Constitución
del Ecuador reconoce la multietnicidad y pluriculturalidad del Estado, así como el pluralismo
jurídico, los derechos colectivos incluidos la cultura, el idioma, el territorio, formas organizativas,
autoridades propias y la administración de justicia indígena. Hasta la fecha no se ha adoptado la
ley orgánica necesaria que reglamente el disfrute y límite de la práctica de estos derechos.

La Ley Indígena de Chile reconoce diversos derechos a los indígenas. En 1991 y en 2005
el Ejecutivo envió al Congreso Nacional para su análisis un proyecto de reforma constitucional
relativo a los pueblos indígenas que no ha sido aprobado hasta la fecha. Por otro lado, la Ley
Indígena estableció la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI), en la cual al principio
participaban representantes indígenas elegidos por los pueblos indígenas, pero actualmente sus
miembros son nombrados por el Gobierno. Se creó el Fondo de Tierras y Aguas Indígenas para la
compra de predios vía subsidio o en casos de conflicto. En materia de derechos culturales, la Ley
contempla el desarrollo de un sistema de educación intercultural bilingüe en zonas de alta densidad
indígena. Se reportan retrasos y obstáculos en estas dos áreas que han limitado la efectividad de
la ley.188

188 Véase mi informe sobre Chile (supra nota 3)

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

En Bolivia la Constitución política reconoce el carácter multiétnico y pluricultural del
país. Además se reconocen, respetan y protegen los derechos sociales, económicos y culturales
de los pueblos indígenas, especialmente los relativos a sus tierras comunitarias de origen, así
como las funciones administrativas y de justicia de las comunidades indígenas. Sin embargo, se
considera que muchos de estos derechos sólo han tenido efectos en el plano formal normativo y
no han tenido los impactos esperados en las comunidades y pueblos indígenas. En Colombia, la
Constitución política de 1991 reconoce los resguardos tradicionales de los pueblos indígenas y el
respeto a sus culturas, lenguas y tradiciones, y la ley ordena dotar de tierras a los resguardos. Se
establece igualmente la jurisdicción especial indígena que reconoce el derecho indígena y coexiste
con la jurisdicción ordinaria del derecho positivo. La Corte Constitucional ha tenido que dirimir
inconsistencias entre las dos jurisdicciones.189

En otros países de la región también ha habido avances legislativos. En Guatemala la
Constitución reconoce las costumbres, organización social e idiomas de los grupos indígenas
mayas, al igual que sus formas de tenencia comunal o colectiva de la tierra. Pero la ley orgánica
que debería de articular este conjunto de previsiones no ha sido adoptada hasta la fecha. El acuerdo
de paz sobre derechos y cultura indígenas firmado en 1995 debió haber sido llevado a estatuto
constitucional, pero no fue aprobado en el referéndum de 1999 por lo que su implementación
se ha suspendido, con consecuencias desfavorables para los derechos de los pueblos indígenas
guatemaltecos.190

Especialmente compleja es la problemática que surge cuando distintas disposiciones
legales relativas a los pueblos indígenas no han sido suficientemente bien interpretadas por distintas
instancias del Estado, o cuando los principios constitucionales de protección de los derechos
humanos van siendo progresivamente diluidos a través de las normas legales subsidiarias. Un
caso ilustrativo de este dilema se ha venido dando en Perú, en donde el Decreto Ley N.º 22175 rige
las reservas territoriales de los pueblos indígenas “en aislamiento voluntario o contacto inicial”.
De las cinco reservas territoriales existentes, todas han sido delimitadas pero se superponen con
concesiones mineras, de hidrocarburos o forestales que vulneran diversos derechos individuales o
colectivos de los pueblos indígenas. El Estado no ha definido aún la política, el marco jurídico ni la
institucionalidad necesaria para la protección de los derechos de las comunidades indígenas de la
Amazonía peruana. Se ha podido constatar el daño producido a estos pueblos por diversos agentes
sociales y económicos que entran en contacto permanente con ellos.

En 2005 la preocupante situación de los pueblos indígenas de la Amazonía peruana,
afectados también por un gasoducto que atraviesa su región, condujo a la creación de una Comisión
Especial que elaboró un proyecto de ley de protección de los pueblos indígenas en aislamiento
voluntario o contacto inicial. Pero el Congreso dictaminó un proyecto de ley distinto, que limita y
desarticula el régimen especial de protección de estos pueblos propuesto por la Comisión Especial.
En caso de ser aprobada, esta ley dejaría desprotegidas a las comunidades indígenas de estas
reservas.

En México está aún pendiente la implementación de las disposiciones de la reforma
constitucional en materia indígena adoptada en 2001, la cual no satisfizo las demandas de los

189 Véase mi informe sobre Colombia E/CN.4/2005/88/Add.2.
190 Véase mi informe sobre Guatemala E/CN.4/2003/90/Add.2.

120

Rodolfo Stavenhagen

pueblos indígenas ni se atuvo a los compromisos gubernamentales acordados en las negociaciones
de paz en 1996.191 Si bien varios Estados de la República adoptaron posteriormente sus propias
reformas legislativas en materia indígena, la implementación de las mismas no ha tenido aún
resultados prácticos significativos para los pueblos indígenas. El Relator Especial recomendó en su
informe que se reabriera a nivel nacional el debate sobre la reforma constitucional en la materia.

Uno de los temas más importantes que requiere de atención sostenida es el papel de los
tribunales en la interpretación y aplicación de la legislación nacional y las normas internacionales
de derechos humanos en cuestiones relativas a los derechos humanos de los pueblos indígenas.
Se han hecho importantes avances en algunos países tales como Canadá, Colombia y Venezuela.
Pero en otros parece estancarse la jurisprudencia en materia de derechos indígenas. Hace falta
una mayor y constante capacitación de los jueces y otros operadores de justicia en esta materia.
Es importante desarrollar mecanismos para el reconocimiento en la práctica del pluralismo jurídico,
es decir, la coexistencia del derecho positivo y el derecho indígena. En los países basados en el
derecho común de origen inglés, en donde la jurisprudencia se elabora caso por caso, en algunas
instancias se han producido sentencias y decisiones muy favorables a las comunidades indígenas,
pero en otros en cambio se mantienen actitudes discriminatorias (por ejemplo en Estados Unidos,
Canadá, Australia y Nueva Zelanda).

Existen con frecuencia dificultades para el reconocimiento efectivo del derecho indígena,
incluso en aquellos países donde el pluralismo jurídico se reconoce oficialmente. Se reportan casos
en que decisiones ya tomadas por las autoridades indígenas han sido desechadas por los tribunales
nacionales. Aún cuando las cortes se pronuncian a favor de los derechos de alguna comunidad
indígena, es posible que las autoridades ejecutivas y legislativas no tomen las medidas necesarias
para implementar o reforzar estos avances, obligando a los interesados a acudir nuevamente
a los tribunales, con gasto considerable de recursos y tiempo de los cuales con frecuencia no
disponen.

En la provincia canadiense de British Columbia, el Gobierno no quiso reconocer los títulos
aborígenes a la tierra. Los tribunales dictaminaron, sin embargo, que estos títulos originarios no
habían sido extinguidos. Después de varios años de negociación fue adoptada una ley sobre la
materia, Treaty Commission Act. Uno de los grupos indígenas involucrados se queja que British
Columbia no está negociando de buena fe, al imponer diversos obstáculos al ejercicio de los
derechos de esta comunidad y reconocer solamente el 8% del territorio tradicional reclamado.
La comunidad se queja de la poca efectividad de las negociaciones para resarcir las violaciones
cometidas contra ella con anterioridad.

También se observan importantes obstáculos en casos donde a pesar de haberse
producido un pronunciamiento favorable por parte de las cortes de justicia a favor de los derechos
de alguna comunidad, tribu o pueblo indígena, las autoridades ejecutivas y legislativas no toman
las medidas necesarias para implementar o reforzar estos avances, obligando a los interesados a
acudir nuevamente a los tribunales, con gasto considerable de recursos y tiempo de los que con
frecuencia no disponen.

191 Véase mi informe sobre México E/CN.4/2004/80/Add.2.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

Los importantes cambios constitucionales no han sido seguidos de una necesaria
adecuación del derecho penal. En Moyabamba (Perú), miembros de las rondas campesinas
(grupos comunitarios organizados para prevenir el delito y mantener el orden en las comunidades
indígenas) fueron encarceladas por un tribunal bajo el cargo de secuestro y usurpación de
funciones, porque habían detenido, en cumplimiento de sus competencias reconocidas, a cuatro
personas acusadas de delitos mayores. Pero luego fueron absueltos por la Corte Suprema de
Justicia, que reconoció la jurisdicción especial establecida en la Constitución. A más de una
década de la reforma constitucional de 1993, la Corte Suprema abre paso a lo que puede ser el
inicio de una jurisprudencia pluralista en el país. Algunos críticos acusan a las rondas campesinas
de violaciones a los derechos humanos, pero estos casos ilustran la falta de mecanismos
procesales interculturales para resolver presuntos excesos o posibles violaciones de derechos
individuales por la jurisdicción especial indígena, comunal o rondera.

En el Estado de Guerrero (México), las comunidades indígenas crearon su propia policía
comunitaria que ha tenido que enfrentar problemas semejantes a las rondas peruanas, pero
a diferencia de éstas la policía comunitaria no ha sido formalmente reconocida en la ley. Sin
embargo, fundamenta su quehacer en la Constitución política federal y en el Convenio Nº 169 de la
OIT. En algunas comunidades indígenas autónomas de Chiapas operan mecanismos semejantes,
estableciendo una jurisdicción especial de facto, aunque esta no sea aun reconocida en las leyes
nacionales.192

En Colombia la Corte Constitucional ha interpretado constructivamente la Constitución
en materia de derechos indígenas. A lo largo de los últimos años la Corte ha dictado numerosas
sentencias favorables a los derechos de los pueblos indígenas, contribuyendo así a consolidar
la idea del pluralismo jurídico y a consolidar la jurisdicción especial de los pueblos indígenas. En
la Tierra Indígena Raposa Serra do Sol en Brasil, que ha sido demarcada y registrada para sus
pueblos indígenas después de muchos años de negociaciones y trámites, siguen dándose actos
contrarios a los derechos de estas comunidades, tales como el fomento de la inmigración de gente
de otras partes, concesiones de áreas a empresas mineras, asentamientos urbanos y colonización
agrícola, así como proyectos de obras hidroeléctricas y una base militar. Aunque el Ministerio de
Justicia dio posesión definitiva a los indígenas, los casos contenciosos siguen ventilándose ante
el Tribunal Superior de Justicia en perjuicio de los derechos de estos pueblos.

En algunos países las luchas sociales, los reclamos y las protestas de las organizaciones
indígenas han sido enfrentadas a veces por el Estado mediante la aplicación de leyes antiterroristas.
El Relator Especial considera que cuando existen delitos del orden común cometidos en el marco de
estos movimientos, las leyes ordinarias son adecuadas para mantener el orden público. Considera
que el uso de leyes excepcionales no solamente resulta contraproducente, sino que conforma un
cuadro de violación de los derechos humanos. El Relator Especial recomienda en los casos que le
ha tocado verificar que estas leyes no sean utilizadas para criminalizar la protesta social y la lucha
de los pueblos indígenas y que, de preferencia, sean derogadas. El Relator Especial ha visto con
satisfacción que en Chile los líderes mapuche inculpados de asociación ilícita terrorista, acusación
por la que habían sido llevados a juicio a mediados de 2005, fueron absueltos.

192 Ibid.

122

Rodolfo Stavenhagen

En los países de Asia que tienen legislación sobre pueblos indígenas no todas las leyes
han sido plenamente implementadas. El conflicto entre leyes con frecuencia resulta en el descuido
de los derechos indígenas. Un sistema dual de derechos a la tierra para indígenas y no indígenas
conduce a la confusión, lo cual a su vez da lugar a más abusos contra indígenas. Por ejemplo,
aunque un reglamento de la tierra da prioridad a los que poseen derechos consuetudinarios, en
la práctica sus solicitudes son ignoradas con frecuencia, dándose preferencia a otras personas o
empresas.

Para promover ampliamente la protección y promoción de los derechos de los pueblos
indígenas, en algunos países se ha establecido la institución del “ombudsman” indígena o su
equivalente. O cuando menos en la oficina del ombudsman nacional (cuando este existe) o su
equivalente (comisiones, defensorías, procuradores de derechos humanos) hay algún departamento
u oficina dedicado a los problemas de los pueblos indígenas. Según las informaciones recibidas
por el Relator Especial, con frecuencia estas instancias no disponen de recursos económicos y
humanos suficientes para atender toda la problemática de su área, viendo así su capacidad de
respuesta disminuida. Además de que en el conjunto nacional de un sistema de defensoría pública
de los derechos humanos generalmente ocupan un lugar de segunda importancia.

Un estudio comparativo del Instituto Interamericano de Derechos Humanos indica que
estas instancias realizan por lo común actividades de investigación, mediación, procuración y
educación. A veces proponen iniciativas legislativas. Por lo general adolecen de fragilidad
institucional, no son plenamente independientes, carecen de presupuesto suficiente, con frecuencia
su mandato no está jurídicamente fundamentado, no tienen presencia física en áreas indígenas,
no pueden investigar violaciones cometidas por particulares, carecen de personal capacitado,
no mantienen relaciones adecuadas con las organizaciones indígenas, deficiente ejercicio de
las funciones defensoriales. El estudio recomienda el reforzamiento institucional y jurídico,
independencia y respaldo ciudadano, presupuesto estable y autónomo, facultades para investigar
violaciones cometidas por particulares, mayores funciones de fiscalización, instancias especiales
para la protección de los pueblos indígenas, suficientes recursos financieros, ampliación de su
cobertura geográfica a regiones indígenas, incorporación de personal indígena, fortalecimiento
de la investigación, de la iniciativa legislativa y de las funciones de procuración, apoyo al derecho
consuetudinario y acceso a la justicia, y articulación con movimientos indígenas.

Uno de los temas recurrentes que plantean múltiples comunidades y organizaciones
indígenas se refiere a los insuficientes mecanismos de consulta y participación disponibles para
ellos. Así, en numerosos casos de decisiones tomadas por los gobiernos para emprender proyectos
de desarrollo, explorar o explotar recursos naturales, modificar legislaciones existentes o aplicar
medidas administrativas diversas, las comunidades indígenas afectadas directa o indirectamente
se quejan con frecuencia que no son tomadas en cuenta y que sus derechos son ignorados o
relegados. Cuando existen mecanismos de consulta, son considerados como insuficientemente
participativos y transparentes o ineficaces en cuanto a los resultados obtenidos. Igualmente hay
numerosas quejas referidas a la ausencia, insuficiencia o ineficiencia de adecuados mecanismos
de evaluación y monitoreo de la aplicación de las normas nacionales e internacionales de derechos
humanos en la puesta en práctica de programas y proyectos de desarrollo o de legislaciones,
que directa o indirectamente afectan a los pueblos indígenas, sus tierras, territorios, recursos o
medio ambiente, sus lugares sagrados y su ambiente cultural. A este respecto se han señalado

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

con frecuencia las violaciones de los derechos humanos cometidas algunas veces por empresas
transnacionales que operan en regiones indígenas. No sólo es procedente que estas empresas
cumplan escrupulosamente con las normas nacionales e internacionales en la materia, sino que
sería importante que pudiera elaborarse un código de conducta internacional al que tendrían que
sujetarse dichas empresas cuando operan en regiones indígenas.

3. La protección ofrecida por el sistema internacional
Los indígenas han acudido de manera creciente a los mecanismos de protección del sistema
internacional para reclamar sus derechos. Se establece así un nuevo círculo de buenas prácticas
que vinculan a los pueblos indígenas, los Estados y los mecanismos internacionales, pero no
siempre se obtienen resultados satisfactorios. El Comité de Derechos Humanos de la ONU se ha
ocupado en diversas ocasiones de problemas que aquejan a los pueblos indígenas, indicando que el
derecho a la libre determinación de los pueblos, establecido en el artículo 1 del Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, protege el derecho de los pueblos indígenas a sus tierras y recursos tradicionales, y
que la extinción unilateral de estos derechos constituye una violación del mencionado artículo.
Con respecto al artículo 27 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Comité
se ha ocupado de casos en los Estados Unidos y el Canadá, y en Tahití (Francia). También el
Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial se ha expresado sobre los derechos de
los pueblos indígenas vulnerados por acciones unilaterales de los Estados Unidos (caso de los
Western Shoshone), así como los derechos de los maori vulnerados por una legislación reciente
en Nueva Zelanda.193

El Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, en sus observaciones finales
sobre los informes periódicos presentados por Argentina, expresa su preocupación por que no se
hayan promulgado las leyes necesarias para aplicar el Convenio Nº 169 de la OIT. A la luz de su
Recomendación general Nº XXIII, el Comité insta al Estado Parte a que aplique plenamente este
Convenio y adopte, entre otras cosas, una política general de tenencia de la tierra y procedimientos
jurídicos efectivos para reconocer los títulos de propiedad de la tierra de los pueblos indígenas y
demarcar sus territorios. El Comité también lamenta que, a pesar de los esfuerzos del Estado Parte,
no se respete plenamente en la práctica el derecho reconocido por la Constitución a una educación
bilingüe e intercultural para los pueblos indígenas.194

A su vez, el Comité de los Derechos del Niño expresa su preocupación por el poco acceso a la
educación de los niños indígenas y la escasa pertinencia de los programas actuales de educación
bilingüe que están a su disposición en Perú. Anteriormente el Comité para la Eliminación de la
Discriminación Racial, en 1999, había señalado su preocupación por la información según la cual
los indígenas de Perú que sólo hablan su propio idioma no pueden disponer de intérpretes y los
textos legislativos no se traducen a las lenguas indígenas.

En 2003 el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales expresó su

preocupación por diversas violaciones de los derechos humanos de los pueblos indígenas en

Guatemala y por la falta de progreso hacia la efectiva implementación de los Acuerdos de Paz

193 Véase mi informe sobre Nueva Zelanda (supra nota 6).
194 Véase CERD/C/65/CO/1.

Rodolfo Stavenhagen

de 1996, lo que ha conducido a problemas sociales persistentes tales como la violencia a nivel
nacional, la intimidación, la corrupción, la impunidad y la ausencia de las reformas constitucional,
fiscal, educativa y agraria.195 En términos semejantes se pronunció el Comité de Derechos Humanos
en 2001.196 Por su parte, el Comité contra la Tortura señalaba en 2000 la discriminación racial a los
indígenas en las prisiones y se lamentaba que no se estaba cumpliendo con sus recomendaciones
en cuanto a la real situación de las mujeres indígenas, lo cual revelaba la necesidad de que el
Gobierno revisara sus acciones y las mejorara en favor de las mujeres guatemaltecas. Estos temas
fueron oportunamente señalados en el informe de misión a Guatemala.197

En los temas mencionados, así como en el de la consulta previa e informada, no puede
subestimarse la importancia del Convenio Nº 169 de la OIT, que es reconocido cada vez más
como una norma internacional ineludible para la protección y promoción de los derechos de estos
pueblos, y debe subrayarse, en particular su óptica participativa. Además, las provisiones de este
Convenio son un excelente instrumento de diálogo que debe aprovecharse en este contexto. La
Comisión de Expertos de la OIT puede recibir comunicaciones de los pueblos indígenas a través
de organizaciones de empleadores y de trabajadores, así como memorias de los gobiernos en
torno a situaciones específicas relacionadas con el cumplimiento de las obligaciones asumidas
por el Estado en el marco del Convenio. Si bien este Convenio ha sido ratificado hasta la fecha
solamente por 17 Estados Miembros, tiene una decisiva influencia regional puesto que ha
sido ratificado por casi todos los países de América Latina, es utilizado como marco para las
actividades de cooperación de países donantes y ejerce una influencia como modelo en Asia y
más recientemente en África. Paralelamente al procedimiento ante la Comisión de Expertos, existe
un procedimiento de reclamaciones ante el Consejo de Administración de la OIT, en virtud del cual
ya se han presentado numerosas reclamaciones. Los pueblos indígenas demuestran una actitud
sumamente participativa en estos mecanismos, lo cual testimonia de la necesidad de contar con
instancias internacionales de control y de la actualidad de los temas regulados en el Convenio.

Con respecto a Argentina, se informa de que existen numerosos problemas para
el reconocimiento de los pueblos indígenas, relacionados principalmente con los largos y
complicados procedimientos para la obtención de la personería jurídica. Esta es esencial para
que los pueblos puedan defender sus derechos en tribunales o ante la Administración pública.
Sobre 850 comunidades indígenas, sólo el 15 por ciento estarían reconocidas ante el Instituto
Nacional del Indígena (INAI). Se informa de que las personerías jurídicas otorgadas en ámbitos
provinciales no tienen valor en el ámbito nacional, a no ser que haya convenios especiales, y
sólo 4 provincias sobre 20 con pueblos indígenas habrían acordado estos convenios. También se
denuncia la ausencia de consulta a los pueblos indígenas de acuerdo con la reforma constitucional
de 1994. El Gobierno argentino asegura en su memoria que debe adecuarse la legislación a la
realidad jurídica establecida por la reforma constitucional de 1994 en relación a la regulación de
los derechos de propiedad sobre tierras cuando se trata de comunidades indígenas. Otro problema
de actualidad son los conflictos por la tierra y la inadecuación entre la regulación del Código Civil
de los derechos de propiedad y los derechos enunciados en el Convenio.

195 Véase E/C.12/1/Add.93.
196 Véase CCPR/CO/72/GTM.
197 Véase supra nota 9.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

La Comisión de Expertos examinó una denuncia de la comunidad indígena de Olmos
(Perú), quejándose del despojo indebido de tierras ancestrales, que el Gobierno consideró como
propiedad del Estado, para llevar a cabo un proyecto hidroeléctrico sin compensación alguna
a la comunidad indígena referida. La Comisión decidió que el Convenio protege las tierras que
tradicionalmente ocupan los indígenas, e invitó al Gobierno a adoptar las medidas adecuadas para
que la comunidad pudiera ejercer efectivamente sus derechos sobre las tierras mencionadas. Este
caso manifiesta también la inadecuación entre los derechos de la tierra protegidos por el Convenio
y el sistema de propiedad contemplado por el Código Civil y en la legislación derivada del mismo.
En otra instancia, referida a las tierras de una comunidad indígena costera, la Comisión señaló
que una ley nacional era inconsistente con el Convenio No 169 al violentar la autonomía de las
comunidades y obligar a la fragmentación de sus tierras en propiedades individuales.

La experiencia de la OIT con los pueblos indígenas y tribales demuestra que cuando las
tierras indígenas de tenencia común se dividen y asignan a particulares o terceros, el ejercicio de
los derechos de las comunidades indígenas tiende a debilitarse y, por lo general, éstas acaban
perdiendo todas las tierras o gran parte de ellas, con la consiguiente reducción general de los
recursos de que disponen los pueblos indígenas cuando conservan sus tierras en comunidad.

En Guatemala se han logrado avances sustantivos en la adopción de una plataforma legal
que permite en teoría el reconocimiento e institucionalización de la participación y la consulta de
los pueblos indígenas. Fueron reformadas la Ley de consejos de desarrollo urbano rural, el Código
Municipal, la Ley de idiomas nacionales y la Ley sobre la discriminación. También se señala la
formación de una Comisión de Asuntos Indígenas en la Corte Suprema, el establecimiento de
la Comisión Presidencial contra la Discriminación y el Racismo contra los Pueblos Indígenas en
Guatemala, la Defensoría de los Pueblos Indígenas en la Procuraduría de los Derechos Humanos,
así como otras unidades en la Administración pública y asignaciones presupuestales para
instituciones dedicadas a la defensa de los derechos de los pueblos indígenas.

Sin embargo, el Gobierno señala que las medidas tomadas no han sido hasta ahora
suficientes para eliminar la desigualdad, marginalización y exclusión de los pueblos indígenas.
También indica el Gobierno que si bien los grupos de poder justifican la adopción de medidas para
eliminar el racismo y la exclusión sobre el supuesto principio de la igualdad, ésta no se traduce en
leyes ni en la práctica. La Comisión tomó nota de que aún no existe un mecanismo de consulta
con los pueblos indígenas, aunque el Gobierno haya manifestado su voluntad de implementarlo,
y el Relator Especial considera de especial importancia el apoyo al Gobierno y organizaciones
indígenas para que esto se lleve a cabo. El Consejo de Organizaciones Mayas de Guatemala señala
que una de las razones por las cuales no se toman debidamente en cuenta a los pueblos indígenas
en la formulación y aprobación de legislación y ejecución de políticas gubernamentales que les
afectan, es la baja representatividad de indígenas en el organismo legislativo, con un 12% en el
período 2000-2004 y un 8% en el período 2004-2008, ausencia que se registra también en todas
las instituciones del Estado y de la sociedad en general.

Aunque el Gobierno de Brasil indica que más del 70% de las tierras indígenas reconocidas
están demarcadas y homologadas, la Comisión de Expertos pide mayores informaciones sobre
los procesos de demarcación pendientes y recuerda que la Organización de Estados Americanos
ha señalado que el decreto 1775/1996 del Gobierno brasileño dificulta y alarga los trámites de

Rodolfo Stavenhagen

legalización de las tierras indígenas. Se expresa preocupación por la información proporcionada
por la Fundación Nacional do Indio (FUNAI), organismo gubernamental brasileño, según la cual la
demarcación de las tierras indígenas no ha impedido los procesos de expansión agropecuarios,
mineros, forestales, viales, hidroeléctricos y de otra índole que se han venido verificando en los
últimos años afectando la integridad de las tierras indígenas, así como el derecho al usufructo
exclusivo de las riquezas del suelo, ríos y lagos que hay en ellas. FUNAI afirma que el 85% de las tierras
indígenas -incluyendo las que son demarcadas e inscritas en los registros- son objeto de los más
diversos tipos de violaciones, como la presencia de poseeros, garimpeiros, madereros, proyectos
de colonización, apertura de caminos, proyectos hidroeléctricos, líneas de transmisión, ferrovías,
oleoductos, mineroductos y gasoductos. En la Amazonía las invasiones de tierras indígenas están
generalmente motivadas por presiones sobre recursos naturales, especialmente maderas y recursos
mineros, que tienen como resultado la destrucción del medio ambiente, con serias consecuencias para
la vida de las comunidades. Según estadísticas oficiales brasileñas, en 1998 existían 7203 procesos
para el otorgamiento de títulos mineros que afectaban a 126 tierras indígenas. Con el incremento
de estos procesos varias de las tierras indígenas tienen un porcentaje significativo de su subsuelo
requerido. La mayor parte de estos títulos mineros irregulares había sido otorgada después de
haberse finalizado los procesos de identificación y demarcación de las tierras indígenas sobre las
que inciden.

Además, numerosos comentarios de organizaciones de trabajadores a la Comisión de
Expertos y reclamaciones interpuestas ante el Consejo de Administración de la OIT versan sobre la
exploración y explotación de recursos naturales (petróleo, recursos forestales, minas) -sin consulta
con los pueblos indígenas o mediante procedimientos inapropiados- a fin de determinar si los
intereses de esos pueblos serían perjudicados y en qué medida, antes de emprender o autorizar
cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras, sin
indemnización ni participación en los beneficios. Otros casos se refieren a proyectos de desarrollo
(sin consulta o mediante procedimientos inapropiados) para evaluar la incidencia social, espiritual
y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre
esos pueblos. La Comisión ha señalado que una adecuada aplicación de los mecanismos previstos
en el Convenio coadyuvaría a disminuir la tensión social, aumentar la cohesión y elaborar políticas
de desarrollo incluyentes.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha fallado en varias ocasiones a favor de
las comunidades indígenas al amparo de la Convención Americana sobre Derechos Humanos “Pacto
de San José de Costa Rica”, por ejemplo en casos en Nicaragua, Belice, Estados Unidos, Paraguay
y Surinam. Sin embargo, los Estados involucrados no siempre cumplen con sus obligaciones y
estas opiniones y fallos quedan algunas veces sin efecto, lo cual es grave para la protección de los
derechos humanos de los pueblos indígenas.

Un caso emblemático es el de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni c. Nicaragua
(2001). La sentencia de la Corte concluye que el Gobierno de Nicaragua violó los derechos de
la comunidad indígena al otorgar una concesión para explotación forestal dentro de su territorio
tradicional sin el consentimiento de ésta y sin atender a sus demandas de titulación de su territorio
ancestral. Hasta esta fecha, el Gobierno de Nicaragua no ha emprendido acciones mínimamente
suficientes para dar cumplimiento a la sentencia y resolución de medidas provisionales dictadas
por la Corte. Cuatro años después de esta sentencia y casi tres años de haber expirado el plazo de

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

15 meses dado por este tribunal, las tierras de la comunidad awas tingni no han sido demarcadas
ni tituladas, lo cual ha resultado en una violación continuada de los derechos de propiedad
reconocidos por la Corte y otros instrumentos y organismos internacionales de derechos humanos.
Como resultado de este incumplimiento, la situación de la comunidad ha empeorado drásticamente,
a tal punto que ésta se encuentra en una situación mucho más delicada en cuanto al disfrute de
sus derechos humanos que cuando empezó el caso ante el sistema internacional, poniendo serias
dudas sobre la eficacia de este sistema para generar cambios en las normas y políticas de los
Estados en relación con los pueblos indígenas.

Desde 2003 existe un conflicto entre la comunidad kichwa de Sarayaku y el Gobierno
ecuatoriano por las actividades de una empresa petrolera transnacional en su territorio. Después de
agotar los recursos jurídicos internos, Sarayaku presentó una demanda a la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos, que pidió al Estado medidas cautelares a favor de Sarayaku. Ante la falta
de respuesta del Estado, el caso pasó a la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En junio
de 2005 la Corte pidió al Estado por segunda ocasión que tomase medidas provisionales a favor
de la comunidad indígena y que informase oportunamente sobre su cumplimiento (proteger la vida
y seguridad de las personas, asegurar libre tránsito por el río, eliminar el peligro de explosivos
sembrados en la comunidad, hacer que disminuya la violencia en la región, etc.). En octubre
de 2005 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos convocó una nueva audiencia para
escuchar a las partes en conflicto.

En junio de 2005 la Corte Interamericana de Derechos Humanos dictó sentencia en el
caso de la comunidad indígena yakye axa de Paraguay, en torno a una reivindicación territorial
que la comunidad había presentado desde 1993. La Corte resolvió que el Estado había violado
el derecho a la vida y a la propiedad de la comunidad yakye axa y ordenó al Estado entregar la
tierra reclamada en forma gratuita, proveer a la comunidad de los servicios básicos necesarios
y fomentar su desarrollo, y adoptar las medidas legislativas, administrativas y de cualquier otro
carácter que sean necesarias para garantizar el efectivo goce del derecho a la propiedad de los
miembros de los pueblos indígenas.

Como demuestran los casos indicados, el sistema regional interamericano de derechos
humanos ha incursionado de manera progresiva en el campo de los derechos indígenas en años
recientes, y con sus resoluciones y sentencias ha desarrollado una importante jurisprudencia
orientada a proteger estos derechos al amparo de la legislación internacional en la materia. Aunque
la actividad del sistema en este campo es reciente, sus contribuciones forman parte, más allá de
su ámbito regional, del emergente derecho internacional de los derechos humanos y por lo tanto
pueden tener relevancia también en otras regiones. A este respecto resulta significativa la petición
del Consejo Circumpolar Inuit a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (diciembre
de 2005) buscando remedio a la persistente violación de los derechos humanos de los inuit de
la región ártica por el creciente calentamiento global, del cual hace responsable principalmente
a los Estados Unidos por sus políticas ambientales. Ya de por sí las resoluciones de la Corte
constituyen una reivindicación de los derechos de los pueblos indígenas. Sin embargo, estos
logros no son suficientes si los Estados objeto de dichas resoluciones incumplen las sentencias
total o parcialmente. Falta aún que el sistema interamericano de derechos humanos –como el
sistema internacional en su conjunto– encuentre la forma de hacer obligatorias sus resoluciones y
logre establecer mecanismos de sanciones a los Estados que persisten en ignorarlas.

Rodolfo Stavenhagen

Para los pueblos indígenas poder acudir a las comisiones, comités y tribunales
internacionales con el objeto de defender sus derechos ha sido una experiencia relativamente
nueva y reciente. Es preciso ampliar y fortalecer esta vía de protección y poner en práctica
mecanismos que permitan consolidar las acciones de las organizaciones indígenas y de derechos
humanos en el sistema internacional de protección. La Comisión Africana de Derechos Humanos
y de los Pueblos se viene interesando cada vez más en la situación de los pueblos indígenas
del continente africano. Un amplio estudio sobre la cuestión adoptado por la Comisión en 2005
indica los principales problemas de los pueblos indígenas de la región. Entre otros temas, quisiera
subrayar los siguientes puntos del mencionado estudio.

Los pueblos indígenas de África se componen principalmente de pastores y cazadoresrecolectores
en distintas regiones del continente que vienen habitando desde tiempos inmemoriales.
En décadas recientes han sido víctimas de un proceso de pérdida de sus tierras y recursos. La
Comisión señala que algunos de estos pueblos, como los hadzabe y los batwa, están en peligro de
extinción. El despojo de sus tierras y recursos pone en peligro la supervivencia económica, social
y cultural de estas comunidades. Por lo general son víctimas de distintas formas de discriminación
en los países en que viven. No tienen acceso igualitario a la justicia con el resto de la población.
También sufren de altos niveles de pobreza y bajos niveles de desarrollo social (educación, salud,
vivienda, servicios sociales) Lo anterior conforma un cuadro ampliamente documentado de
violaciones a los derechos humanos de los pueblos indígenas en África y contraviene, según la
Comisión, las disposiciones de la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos.

Por lo general, los Estados africanos niegan la existencia de pueblos indígenas, que no
tienen reconocimiento constitucional, y no existen más que algunas pocas legislaciones que toman
en cuenta a estos pueblos. La falta de reconocimiento constitucional y legislativo y el modelo de
desarrollo adoptado por casi todos los países de la región implican la asimilación de los pueblos
indígenas y la negación de su especificidad lingüística y cultural. Se consideran generalmente
como poblaciones marginadas y alejadas que son merecedoras de atención especial por parte de
los gobiernos, pero no de derechos humanos específicos. La Comisión considera que mientras los
gobiernos africanos no tomen la responsabilidad de asegurar que todos sus ciudadanos tengan
acceso a un desarrollo apropiado, los pueblos indígenas seguirán estando en los niveles más bajos
de la población.

Un caso que ha causado particular preocupación a la Comisión Africana y otros organismos
internacionales es la situación de los basarwa en Botswana. La delegación de la Comisión que
visitó el país en 2005 informa que el Gobierno de Botswana decidió reubicar a los habitantes de
la reserva animal del Kalahari Central (un pequeño grupo de cazadores y recolectores basarwa
que han vivido en la zona por miles de años). En respuesta a este hecho, se formó una coalición
de organizaciones basarwa y de derechos humanos que establecieron un equipo de negociación
para discutir con el Gobierno sobre el futuro de la población de la reserva. Cuando fracasaron las
primeras negociaciones, los basarwa demandaron al Gobierno ante los tribunales en 2002 para
afirmar sus derechos a seguir viviendo en la reserva. El juicio aun sigue y las negociaciones no
se han reanudado. Mientras tanto, la población ha sido expulsada de la reserva, después de que
les fueron cortados todos los suministros y servicios, y fue reubicada en algunos campamentos
limítrofes. El Gobierno también presentó una enmienda a la Constitución de Botswana, según la

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

cual sería eliminada una disposición constitucional que daba derecho a los basarwa a tener acceso
a sus tierras tradicionales de cacería.

La delegación enviada al país por la Comisión Africana resume su informe destacando que
los basarwa han sido desde hace tiempo víctimas de políticas de desalojo y reubicación contra su
voluntad. Los desplazados no tienen acceso a la propiedad de la tierra y se emplean como jornaleros
eventuales en condiciones de gran vulnerabilidad. Los servicios prometidos por el Gobierno no les
han sido suministrados. El desalojo se llevó a cabo sin previa consulta ni consentimiento de los
interesados. Bajo amenazas, algunas familias decidieron reubicarse, pero otras se negaron y se
quedaron en la reserva. Posteriormente, algunos volvieron a la reserva al no recibir los servicios
anunciados. La delegación considera que el programa del Gobierno estuvo mal coordinado, hecho
a la carrera, y que no tomó en consideración las mínimas normas internacionales. Al no disponer
de ninguna representación ante el Gobierno, ni estar reconocidos como tales en las leyes, los
basarwa no pueden formular adecuadamente sus quejas y reclamos.

Se considera por la misma fuente que el problema del desplazamiento forzado de los
basarwa es un problema de política de desarrollo más que una cuestión jurídico-legal, y que
requiere de una solución política, fundamentada en los derechos humanos, la cual sólo se puede
dar mediante la consulta entre todos los interesados: el Gobierno, las comunidades indígenas y la
sociedad civil. La delegación recomienda que el Gobierno de Botswana adopte acciones afirmativas
a favor de los basarwa, y que les permita estar representados en las distintas instancias de toma
de decisiones políticas; que establezca zonas comunales de conservación en la reserva para que
los basarwa puedan participar en el cuidado y el manejo del ambiente y de los animales; que
reciban capacitación y educación para participar en su propio desarrollo; y, finalmente, que el
Gobierno ya no niegue legalmente la existencia de los basarwa como pueblo indígena sino que los
reconozca como tales con sus derechos, de acuerdo a la normatividad internacional.

4. Conclusiones y recomendaciones
En las observaciones y análisis que anteceden se han expuesto algunos de los problemas principales
de la plena implementación de las legislaciones y reformas en materia de promoción y protección
de los derechos humanos de los indígenas, poniendo de manifiesto áreas en las que se necesita
una intervención rápida y eficaz para poder asegurar el pleno disfrute de tales derechos. Durante la
última década se han dado numerosas reformas constitucionales y legislativas en muchos países en
las que se reconocen los pueblos indígenas y sus diversos derechos civiles y políticos y, sobre todo,
los derechos económicos, sociales y culturales. Algunas de estas legislaciones son más amplias
que otras; en ciertos casos los derechos reconocidos son limitados y se subordinan a los intereses
de terceros o al interés general de la nación. Se advierten dos tipos de problemas en esta situación:
por una parte, existen numerosos casos en que la legislación en materia indígena es inconsistente
con otras leyes. Por la otra, en la mayoría de las reformas constitucionales documentadas existe
un rezago con respecto a la adopción de leyes reglamentarias y secundarias.

El problema principal, sin embargo, es la “brecha de la implementación”, es decir, el
vacío entre la legislación existente y la práctica administrativa, jurídica y política. Este hueco entre
el nivel formal y el nivel real constituye una violación de los derechos humanos de los indígenas.
Cerrar el hueco, colmar la brecha, constituye un desafío y deberá plantearse como un programa

Rodolfo Stavenhagen

de acción de derechos humanos indígenas en el futuro. Una parte del problema se ubica en los
propios procesos legislativos, en la composición de las legislaturas, en la escasa representación
y participación de los indígenas en el quehacer legislativo, en la falta de consulta con los pueblos
indígenas, en los sesgos y prejuicios contra los derechos indígenas que se encuentran entre
numerosos participantes de la vida política, entre legisladores y partidos políticos de diverso
signo. No se trata solo de legislar sobre cuestiones indígenas, sino de hacerlo con los pueblos
indígenas.

Por lo general no existen mecanismos adecuados para monitorear la efectividad de la
legislación indígena y para evaluar su aplicación en la práctica cotidiana de la Administración
pública y de la sociedad. Las comisiones ad hoc creadas por estas legislaciones son frágiles y
están sujetas a los vaivenes políticos de la coyuntura. Los diversos “ombudsman” que tienen a
su cargo los derechos indígenas son débiles y vulnerables y no cuentan con el apoyo político ni
financiero necesario. Las organizaciones de la sociedad civil que pueden asumir la defensa de los
pueblos indígenas se encuentran generalmente presionadas, cuando no amenazadas y hostigadas,
y con frecuencia tienen que actuar en defensa propia. Parte del mismo problema es la ausencia
de una política coordinada y sistemática, con la participación de los pueblos indígenas, que de
manera transversal involucre a los diferentes ministerios y órganos del Estado relacionados con
cuestiones indígenas, tales como ministerios de agricultura, energía, minas y recursos naturales,
educación y salud, entre otros, para garantizar los derechos de los pueblos indígenas. No es
suficiente la existencia de comisiones de derechos humanos o de ombudsman si los ministerios
que tienen responsabilidades sobre áreas sensibles para los pueblos indígenas no actúan de
manera coordinada.

Una de las manifestaciones más claras de la “brecha de la implementación” es la
Administración pública. Salvo excepciones, por lo general el aparato burocrático del Estado
reacciona lentamente ante la nueva legislación a favor de los derechos indígenas; no está
funcionalmente adaptado para asumir los nuevos retos; vive una cultura administrativa que le
hace difícil acoger y asumir la multiculturalidad y el derecho a la diferencia; expresa una herencia
asimilacionista que rechaza el reconocimiento de los pueblos indígenas; y en su seno se manifiestan
frecuentemente actitudes discriminatorias, cuando no racistas, hacia lo indígena. Esto se ha
documentado ampliamente en las áreas de administración de justicia, educación, salud, política
ambiental, cuestiones agrarias y desarrollo económico.

Otro problema es la ausencia de mecanismos de consulta y participación, establecidos
conjuntamente con los pueblos indígenas de manera que contemplen las necesidades y óptica
de ambas partes, para regular la manera en que se aplicarán tales mecanismos en las diferentes
áreas: legislativa, administrativa, programas de desarrollo y recursos naturales, entre otros. Los
mecanismos elaborados unilateralmente ignoran a una de las partes de la consulta, imponen una
subordinación en cuanto a la metodología y en consecuencia generan frustración, de manera tal
que el proceso de consulta se ve condenado al fracaso desde su inicio.

El sector judicial ha sido llamado de manera creciente a involucrarse en esta problemática.
Los tribunales contribuyen a resolver los conflictos entre las leyes, la no implementación de éstas,
los actos de autoridad que contradicen las reformas y lesionan los derechos de los pueblos y
comunidades indígenas. En este proceso han jugado un papel importante los tribunales superiores,

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

las supremas cortes y las cortes constitucionales. Pero en el futuro tendrán que hacer mucho más.
Los indígenas están utilizando cada vez más los mecanismos internacionales para la defensa de
sus derechos humanos y para procurar cerrar la “brecha de la implementación”. A nivel regional
ha jugado un papel de creciente importancia el sistema interamericano de derechos humanos, y
está comenzando a tener relevancia el sistema regional africano. A nivel internacional, la OIT y
los mecanismos de los tratados en las Naciones Unidas tienen sin duda una autoridad moral que
se ejerce cada vez más en defensa de los derechos de los pueblos indígenas, aunque a algunos
Estados les cueste trabajo creerlo.

Finalmente, la brecha sólo podrá cerrarse con la plena participación de las organizaciones
indígenas y de la sociedad civil actuando constructivamente en el marco de las instituciones
nacionales, buscando resolver conflictos y lograr consensos que a final de cuentas serán benéficos
para toda la sociedad nacional. Confío en que los elementos que se señalan en el presente informe
puedan servir de guía para los gobiernos en su compromiso para implementar de una forma más
efectiva las normas existentes en materia de promoción y protección de los derechos de los
pueblos indígenas. En este contexto se presentan las siguientes recomendaciones:

a)
A los gobiernos dar alta prioridad en la búsqueda de medidas y acciones concretas
que ayuden a cerrar la brecha existente entre las legislaciones para la protección de
los derechos humanos de los indígenas y su implementación efectiva.

b)
Desarrollar una política coordinada y sistemática, con la participación de los pueblos
indígenas, que de manera transversal involucre a los diferentes ministerios relacionados
con cuestiones indígenas.

c)
En consulta con las instituciones representativas de los pueblos indígenas, establecer
mecanismos de consulta y participación sobre toda medida de alcance general o
particular que les afecte, con especial atención a la legislación, recursos naturales y
proyectos de desarrollo.

d)
Consciente que el establecimiento de mecanismos interculturales de consulta y
participación adecuados solo será resultado de un proceso y no de un acto único,
elaborar mecanismos flexibles y la creación de comisiones nacionales que puedan
evaluar el funcionamiento de tales mecanismos y efectuar los ajustes necesarios.

e)
Que junto a las nuevas legislaciones se establezcan mecanismos de observación
y evaluación de los mecanismos y prácticas, y de implementación de las normas
enunciadas con la participación de los pueblos indígenas.

f)
A los parlamentos que establezcan, allí en donde aún no existen, comisiones sobre
asuntos indígenas y sobre derechos humanos; y que aquellas que ya existen sean
responsabilizadas de asegurar que las propuestas legislativas respondan efectivamente
a las necesidades y requerimientos de los pueblos indígenas en consulta con los
pueblos indígenas. Asimismo, que realicen un seguimiento cuidadoso del uso de los
presupuestos asignados a las áreas de protección y promoción de los derechos de los
pueblos y comunidades indígenas.

Rodolfo Stavenhagen

g)
Que a la brevedad posible sean adoptadas las leyes reglamentarias y orgánicas
necesarias en consulta con las instituciones representativas de los pueblos indígenas,
para la efectiva aplicación de las normas establecidas en las legislaciones sobre
derechos humanos de los pueblos indígenas.

h)
Que en los casos de inconsistencia entre las leyes, se dé prioridad y primacía a las
que protegen los derechos humanos de los pueblos indígenas, y que los conflictos que
puedan derivarse de estas inconsistencias sean resueltos de buena fe y de común
acuerdo.

i)
Establecer mecanismos independientes para construir los criterios e indicadores
adecuados para dar seguimiento sistemático al cumplimiento de las legislaciones
en materia de derechos de los pueblos indígenas, así como otras que afectan los
derechos y libertades fundamentales de estos pueblos. Para ello se recomienda la
instalación de observatorios ciudadanos debidamente financiados y con personal
altamente capacitado.

j)
Que los cuerpos legislativos incorporen, si no lo han hecho aún, las normas
internacionales de derechos humanos relevantes para los pueblos indígenas en sus
legislaciones nacionales.

k)
A los partidos y las agrupaciones políticas desarrollar un diálogo con los pueblos
indígenas a fin de incorporar las demandas de los pueblos indígenas en sus agendas
legislativas.

l)
Que los Estados adopten medidas eficaces para asegurar que las autoridades
judiciales relevantes, los legisladores y los funcionarios públicos conozcan las leyes
y las decisiones y compromisos internacionales en materia de derechos indígenas y
actúen en consecuencia.

m)
Que los tribunales apliquen estas normas internacionales en los casos que involucren
situaciones relativas a los derechos humanos de los pueblos y las comunidades
indígenas y que tomen en cuenta la emergente jurisprudencia en esta materia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos.

n)
Que sean fortalecidas las instancias de “ombudsman” para los derechos indígenas y
proveerles de los recursos presupuestales e institucionales necesarios.

o)
Que las recomendaciones de las instancias de “ombudsman” para los derechos
indígenas sean de cumplimiento obligatorio para las autoridades indicadas en ellas.

p)
A los organismos de la sociedad civil que den prioridad a la capacitación de los
representantes indígenas para hacer llegar sus planteamientos a las instancias
legislativas correspondientes.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

q)
Que las instituciones de la Administración pública que se ocupan de las políticas de
atención a los pueblos y comunidades indígenas establezcan mecanismos adecuados
para llevar adelante estas tareas y capaciten a sus funcionarios para que las cumplan
en el marco del respeto a las diferencias culturales y a las necesidades específicas de
los pueblos indígenas.

r)
Tomando nota del plan estratégico del ACNUDH, así como la política de compromiso
con los países, que se refuerce la cooperación técnica en cuestiones relevantes a los
derechos humanos de los pueblos indígenas.

s)
Teniendo en cuenta el establecimiento del Consejo de Derechos Humanos, que los
Estados aseguren que la cuestión de los derechos humanos de los pueblos indígenas
se mantenga en la agenda de este nuevo organismo y que se asegure un papel
importante para los pueblos indígenas en las discusiones futuras de esta cuestión.

t)
A los equipos de país de las Naciones Unidas, que den prioridad en la elaboración,
implementación y evaluación de sus programas a las cuestiones relevantes para la
promoción y protección de los derechos humanos de los pueblos indígenas, apoyando
la idea del programa HURIST para asegurar mayor participación de los pueblos
indígenas en las actividades de las Naciones Unidas.

u)
A la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos que continúe
su incipiente e importante labor a favor de los pueblos indígenas del continente y
considere la conveniencia de elaborar los instrumentos regionales adecuados para la
protección de los derechos humanos de estos pueblos.

v)
A la Comisión de Derechos Humanos de la ONU la conveniencia de elaborar un código
de conducta internacional de protección a los derechos de los pueblos indígenas para
empresas transnacionales que operan en regiones indígenas.

Rodolfo Stavenhagen

VI. Sexto informe: Tendencias y desafíos (2007)
El Relator Especial se complace ahora en presentar al Consejo su sexto y último informe anual,
el cual dedica a una revisión y evaluación de algunos de los problemas pendientes más urgentes
que inciden en los derechos humanos de los pueblos indígenas, y desea compartir con el Consejo
algunas reflexiones al respecto, con la esperanza de contribuir a la orientación de sus futuras
actividades en torno a este tema (Véase documento de Naciones Unidas A/HCR/4/32).

Si bien ha habido avances en la adopción de normas que reconocen los derechos de los
pueblos indígenas, se sigue manteniendo la brecha de la implementación de estas normas. Para
dar visibilidad a sus necesidades y sus derechos, los indígenas han recurrido a distintas formas
de organización y movilización social que con frecuencia resultan ser la única vía para que sus
demandas sean escuchadas. Sin embargo, son demasiado frecuentes los casos en los que se
criminaliza la protesta social, dando lugar a nuevas y a veces graves violaciones de los derechos
humanos. Sigue la tendencia hacia la disminución de los recursos de los pueblos indígenas, la
reducción de sus tierras y su base territorial, y la pérdida progresiva y acelerada del control sobre
sus recursos naturales, principalmente de sus bosques. Particularmente afectados han sido los
pueblos que se encuentran en aislamiento, sobre todo en la cuenca amazónica. Peligra también la
existencia de los pueblos pastores en las regiones áridas y semiáridas. Se mencionan casos en
diferentes países.

Las crecientes migraciones de personas indígenas son una de las expresiones de la
globalización y de la desigualdad y pobreza generada por ésta. Los indígenas migrantes están
particularmente expuestos a violaciones de sus derechos humanos en los trabajos agrícolas y
mineros, en el ambiente urbano y a nivel internacional. Hacen falta políticas adecuadas de protección
de los derechos humanos de los indígenas, cada vez más numerosos, que se encuentran en estas
circunstancias. Especialmente merecedoras de atención son las mujeres y las jóvenes indígenas
migrantes, que sufren desproporcionadamente la violencia y la explotación sexual.

En el marco de diversos procesos de transformación, los pueblos indígenas han
conseguido ciertos avances y logros en algunos países en los que se aplicaron buenas prácticas.
No obstante, también siguen existiendo obstáculos para el pleno reconocimiento y goce de sus
derechos humanos, y los desafíos que enfrentan son grandes.

Los problemas y retos que enfrentan los pueblos indígenas son producto de largos
procesos históricos y de causas estructurales, y no se resuelven solamente con la adopción de una
ley o la creación de una institución pública. Requieren de un enfoque multidimensional, de voluntad
política y de la activa participación de los propios pueblos indígenas con base en el respeto a la
diferencia y con sensibilidad intercultural. Esta perspectiva exige el concurso de múltiples actores,
comenzando por los propios pueblos indígenas, los gobiernos, la sociedad nacional en todas sus
esferas y las organizaciones internacionales.

En los últimos años se han desarrollado en distintas instancias espacios de diálogo y
negociación entre los gobiernos, las organizaciones internacionales y los pueblos indígenas. Con
ello ha crecido la visibilidad pública de estos pueblos, lo que a su vez ha permitido avances en

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

los mecanismos de protección de sus derechos. Sin embargo, se sigue manteniendo, y a veces
incluso ensanchando, una brecha de implementación entre las buenas intenciones expresadas con
frecuencia en reformas constitucionales y legislaciones diversas, y el goce efectivo de los derechos
humanos a nivel concreto y cotidiano. Así como hay avances, también pueden identificarse
obstáculos que se advierten en distintas tendencias que serán tratadas a continuación.

1. La nueva normatividad y la brecha de implementación
Durante los últimos años han continuado los procesos de reforma constitucional, legislativa e
institucional en relación a los derechos de los pueblos indígenas, incluyendo Burundi, Camboya,
Marruecos, Noruega, Nicaragua y la República Bolivariana de Venezuela. En otros países se está
considerando este reconocimiento, como es el caso de los procesos de reforma constitucional en
Kenya y en Nepal. Se ha recibido información de distintas partes del mundo acerca de la lentitud
y las dificultades de la implementación de estas reformas, así como de la frecuente inconsistencia
entre la legislación relativa a los derechos de los pueblos indígenas y la legislación sectorial. Esta
contradicción se da sobre todo en materia de derecho de los recursos naturales, generando un alto
nivel de incertidumbre y tensiones que con frecuencia se expresa en la persistencia de conflictos
sociales. En países como Camboya, Chile, Filipinas y México, la práctica demuestra que estos
conflictos a veces se solucionan en contra de los intereses y derechos de los pueblos indígenas.
Con todo, la experiencia también demuestra que la nueva normatividad se ha transformado en un
instrumento fundamental para promover los derechos de estos pueblos, sobre todo a través del
sistema judicial.

Los tribunales nacionales comienzan a desempeñar un papel cada vez más activo en
la defensa de los derechos indígenas. En diciembre de 2006, el Tribunal Supremo de Botswana,
tras uno de los juicios más largos y costosos de aquel país, decidió que los basarwas, que habían
sido desplazados por el Gobierno del Central Kalahari Game Reserve, tenían el derecho a regresar
a su territorio tradicional. En Kenya, la Corte Suprema reconoció el derecho de los ilchamus a
tener representación efectiva en el Parlamento.198 En Sudáfrica, la Corte Suprema concluyó en
2003 que la comunidad de Richtersveld tenía título de propiedad consuetudinario sobre sus tierras
tradicionales, incluyendo derechos a los recursos del subsuelo. En septiembre de 2006 una corte
federal de Australia dictaminó que los pueblos indígenas noonger son los propietarios tradicionales
de una zona que cubre la ciudad de Perth y sus alrededores, concluyendo que la comunidad
había mantenido su cultura y costumbres desde la colonización europea. Esta sentencia implica
que las comunidades aborígenes pueden reivindicar derechos sobre tierras en donde el título
consuetudinario indígena no haya sido extinguido por actos legislativos o ejecutivos que hayan
transformado estas tierras en propiedad privada individual. El Supremo Tribunal Federal de Brasil
decidió, en agosto de 2006, que los 4 responsables del asesinato de 12 indios yanomamis en 1993
eran culpables de un crimen de genocidio, y no sólo de homicidio común, un delito que comporta
una pena menor y que hubiera permitido la puesta en libertad de los culpables. La Suprema Corte
de Canadá aceptó, en diciembre de 2006, el derecho de miembros de las Primeras Naciones de
New Brunswick (mic´mac y maliseet) a la tala no comercial de madera en bosques clasificados
como tierras de la Corona, basándose en el título aborigen y en derechos derivados de tratados
firmados con la Corona Británica. Es uno más de los casos en que los tribunales han reconocido

198 Véase mi informe sobre Kenya, A/HRC/4/32/Add.3, párr. 23.

Rodolfo Stavenhagen

los derechos de los pueblos indígenas sobre la base de las disposiciones constitucionales y de los
tratados históricos en contenciosos con los Gobiernos federal y provinciales.

Después del importante avance que representó la decisión sobre el derecho a la tierra de
la comunidad de awas tingni en Nicaragua en 2001, la Corte Interamericana de Derechos Humanos
se ha pronunciado en algunos otros casos en defensa de los derechos de las comunidades
indígenas del continente americano, incluyendo sus sentencias en los casos de Masacre de Plan
de Sánchez (Guatemala), yatama (Nicaragua), yakie axa y sawhoyamaxa (Paraguay), moiwana
(Surinam), y las medidas provisionales otorgadas a la comunidad de sarayaku, en el Ecuador.199 La
Comisión Interamericana de Derechos Humanos juega un papel activo en estos casos y ha emitido
informes, entre otros, sobre los casos del pueblo shoshone occidental en los Estados Unidos y las
comunidades mayas en Belice.

Las sentencias y decisiones de los órganos internacionales en relación con los derechos
de los pueblos indígenas se enfrentan también a una brecha de implementación. Los derechos de
la comunidad awas tingni se han debilitado por la falta de implementación de la sentencia de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Se sigue deteriorando la situación de los derechos
humanos de los shoshones occidentales en los Estados Unidos. A pesar de que la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos dio la razón a los indígenas que alegaban la violación a sus
derechos a la tierra, el Gobierno de los Estados Unidos de América considera que la propiedad
de los shoshones sobre sus tierras ancestrales fue extinguida por la vía judicial y administrativa,
negando ahora a este pueblo el acceso a estas tierras y a sus recursos naturales. El Gobierno ha
promovido la explotación minera y petrolera, el desecho de materiales tóxicos y nucleares y el uso
militar en sitios sagrados de los shoshones. En noviembre de 2006, el Comité para la Eliminación
de la Discriminación Racial instó una vez más al Gobierno de los Estados Unidos a que desistiera
de sus acciones en contra de los shoshones, y en julio de 2006 el Comité de Derechos Humanos
urgió a este país a conceder la misma protección judicial a los indígenas que a la población no
indígena.200

La pérdida continuada de los territorios indígenas

Sigue la tendencia hacia la disminución de los recursos naturales de los pueblos indígenas,
principalmente la posesión de sus tierras. A pesar de que numerosos países han adoptado en
el transcurso de los últimos años diversas leyes en las que se reconoce la propiedad colectiva e
inalienable de las tierras de las comunidades indígenas, los procesos de titulación han sido lentos
y complicados, y en muchos casos los títulos otorgados a las comunidades no se respetan en la
práctica. Por el contrario, la tendencia hacia la privatización de estas tierras tradicionales va en
aumento. Se dice que este proceso beneficia a los propietarios indígenas, en la medida en que
proporciona certeza jurídica. Sin embargo, se ha podido observar que, a la larga, las comunidades
indígenas tienden a perder sus tierras y territorios tradicionales a favor de diversos intereses
económicos privados, ya sea de empresas o de invasores y colonos individuales que han logrado
asentarse en sus áreas tradicionales indígenas.

199 Véase mi informe sobre Ecuador, A/HRC/4/32/Add.2, párrs. 19 a 21.

200 CCPR/C/USA/CO/3/Rev.1, párr. 37.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

En Camboya, pese a la ley agraria de 2001, que reconoce el derecho de los pueblos
indígenas a la posesión colectiva de sus tierras, las comunidades indígenas de las tierras altas
denuncian el decrecimiento progresivo de sus recursos forestales. En la última década unos 6.5
millones de hectáreas de bosque han sido enajenados mediante concesiones a grandes compañías
madereras, y otros 3.3 millones de hectáreas fueron declarados como áreas protegidas, mientras
que a las comunidades indígenas se les impide usar los recursos del bosque necesarios para su
subsistencia.

En Canadá, los acuerdos que negocian los Gobiernos federal y provincial con algunas
Primeras Naciones de la Columbia Británica reconocen como reserva de estas comunidades
sólo una pequeña parte de sus tierras tradicionales, privatizando el resto de estas tierras para
ser vendidas y compradas libremente. Los acuerdos establecen también que, tras nuevas
negociaciones, las comunidades indígenas acepten renunciar definitivamente a la vía judicial a
cambio de una compensación monetaria. Por supuesto, numerosas Primeras Naciones se resisten
a estas maniobras, y los tribunales han comenzado a darles la razón recientemente.

La economía global valora cada vez más los recursos petroleros y mineros que se
encuentran en las regiones indígenas. Son numerosas las denuncias y las quejas que he recibido
de comunidades indígenas cuyos recursos han sido apropiados y son explotados por poderosos
consorcios económicos, sin su previo consentimiento ni participación, y sin que estas comunidades
obtengan algún beneficio de dicha actividad. Esta problemática es actualmente una de las más
controvertidas que involucra a los pueblos indígenas, al Estado y a las empresas privadas, y
muchas veces también a los organismos financieros internacionales.

En los países del sureste asiático persisten los conflictos por la posesión y el control
de los recursos naturales entre los Estados y los indígenas de las tierras altas, que se dan por lo
común en torno a la construcción de infraestructuras, especialmente en el caso de las represas,
y la creación de reservas forestales. En estos países se han efectuado o se proyectan realizar
desplazamientos masivos de pueblos indígenas, como alrededor de las presas chinas sobre el alto
río Mekong y sus afluentes; el proyecto del Río Negro en Vietnam; el Nam Theun en Laos y los
planes en Tailandia de grandes obras de infraestructura en la región de Chiang Mai, que amenazan
el equilibrio ecológico, así como el derecho a la tierra, a la integridad cultural, a la alimentación
y a la salud de las comunidades indígenas afectadas. Se estima que el proyecto de construcción
de 13 represas sobre el río Nu, en China, implicará el desplazamiento de 50,000 miembros de
comunidades indígenas (nu, lissu, tibetanos, yi, pumi) y de otras minorías étnicas. Una parte de esta
zona, Tres Ríos Paralelos, ha sido declarada Patrimonio Común de la Humanidad por la UNESCO. En
2006 el Comité del Patrimonio Mundial expresó su preocupación por el impacto que pudiera tener
la construcción de estas represas sobre las comunidades afectadas. Dichas comunidades alegan
que no han sido consultadas sobre estos proyectos, al igual que otras comunidades indígenas
aledañas en la zona fronteriza de Myanmar y Tailandia.

Los principios y directrices básicos sobre los desalojos y desplazamientos a consecuencia
del desarrollo, propuestos en 2006 por el Relator Especial sobre el derecho a la vivienda adecuada,
Miloon Kothari, para su posible adopción por el Consejo de Derechos Humanos, define los
desplazamientos forzosos como una violación de derechos humanos que sólo debe llevarse a cabo
en casos excepcionales y con estricto arreglo a los principios del derecho internacional de los

Rodolfo Stavenhagen

derechos humanos.201 Las directrices proponen una serie de garantías relativas a la protección
de los derechos de los pueblos indígenas, incluyendo una serie de estrategias preventivas y de
requisitos de procedimiento tanto para el desalojo como para la reubicación.

En la Federación de Rusia, un nuevo Código de Tierras adoptado en 2001 permite la
apropiación privada de la tierra, pero establece mecanismos tan onerosos para acceder a la
propiedad que la mayoría de las comunidades indígenas han quedado excluidas del proceso. Lo
mismo sucede con los códigos que reglamentan el uso del agua y de los bosques. Siberia central
constituye actualmente una vasta reserva de petróleo, gas, carbón y metales pesados. Compañías
rusas y extranjeras están compitiendo por el acceso a los recursos del subsuelo de esta región, así
como por el derecho a construir caminos y oleoductos para transportar combustible y madera a los
mercados extranjeros. Estos son los problemas que enfrentan, por ejemplo, los pueblos indígenas
de los distritos de Turukhansk, Taimyir y Evenkia en Krasnoyarsk Krai.

El establecimiento de áreas protegidas como parques nacionales y reservas de la fauna
silvestre implica frecuentemente el desplazamiento forzado de grandes extensiones de tierras
indígenas, el colapso de sus formas tradicionales de tenencia de la tierra y su empobrecimiento, lo
que ha conducido a numerosos conflictos sociales. La creación de parques nacionales en Uganda
a principios de los años noventa, con apoyo del Banco Mundial, causó problemas a los indígenas
batwas que ya no tienen acceso a sus recursos forestales y han sido reducidos a la calidad de
jornaleros sin tierras. Como resultado de la nueva política del Banco Mundial respecto a los pueblos
indígenas -y habiendo reconocido el impacto devastador sobre los batwas de la creación de los
parques nacionales- ahora hay recursos para que las familias de este pueblo indígena compren
pequeños lotes agrícolas.

En recientes congresos internacionales sobre los parques y la conservación (celebrados
en Durban, Sudáfrica, en 2003, y Bangkok, Tailandia, en 2004) se planteó la necesidad de nuevos
paradigmas para las áreas protegidas que restauren los derechos indígenas violados y los
respeten en el futuro. La defensa de los derechos humanos debe ser prioritaria en las campañas
ambientalistas, para lo cual se requiere establecer una base internacional de datos.

El Relator Especial recomienda que los Estados realicen esfuerzos por cerrar la brecha
de implementación entre los derechos reconocidos por las leyes y reforzados a veces por los
tribunales, y el ejercicio práctico de estos derechos, sobre todo en la protección de las tierras
y recursos naturales de los pueblos indígenas, de acuerdo al espíritu de la Declaración de las
Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas aprobada por el Consejo de Derechos
Humanos.

Los pueblos de los bosques

La disminución de la base territorial de los indígenas es solamente una pequeña parte de un
fenómeno más amplio: el de la pérdida progresiva y acelerada del control sobre sus recursos
naturales, entre los cuales es particularmente aguda la situación de los recursos forestales. En
los últimos años se han visto afectados sistemáticamente los bosques de los pueblos indígenas

201 E/CN.4/2006/41, anexo

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

por las actividades de las grandes compañías forestales y de la explotación maderera legal e
ilegal, conduciendo a la progresiva destrucción de sus medios tradicionales de subsistencia. Este
proceso no solamente conduce a la deforestación y desertificación de amplias extensiones del
planeta, sino también acelera la progresiva destrucción de los modos de vida y las culturas de los
pueblos indígenas. Este proceso afecta a las condiciones de vida de un sinnúmero de comunidades
indígenas en los bosques ecuatoriales del centro de África, la cuenca amazónica, la floresta boreal
del norte siberiano y americano, la cordillera andina y el sureste asiático, así como las islas del
Pacífico. El Relator Especial ha visitado varias de estas áreas y ha podido constatar personalmente
los daños aquí comentados.

Alrededor de 60 millones de indígenas en el mundo dependen casi totalmente de los
bosques para su supervivencia. Al amparo de leyes forestales, las autoridades tienden a coartar los
derechos de las comunidades locales a favor de los intereses de las compañías comerciales y la
explotación de los recursos se da con frecuencia en el marco de actividades ilegales protegidas por
funcionarios y empresarios corruptos. En muchos países, las expulsiones de pueblos indígenas de
sus bosques tradicionales como resultado de estos procesos es uno de los factores fundamentales
de su empobrecimiento. En muchos países del sudeste asiático, la forma de vida de los pueblos de
los bosques es considerada como primitiva y ha sido a veces criminalizada, para ser reemplazada
por la agricultura comercial «permanente». La expansión de las plantaciones industriales de aceite
de palma, caucho y árboles para pulpa de madera, ha sido la causa de innumerables conflictos
en países como Indonesia y Malasia, cuando se despoja de sus tierras a las comunidades locales
para entregarlas a las compañías sin el consentimiento de las comunidades. Muchas veces los
conflictos se intensifican y conducen a violaciones de los derechos humanos.

Indonesia posee el 10% de los recursos forestales mundiales, que proporcionan el medio
de vida para aproximadamente 30 millones de indígenas. El Gobierno de Indonesia clasifica a la
mayor parte de los territorios indígenas como tierras boscosas del Estado, que incluyen un total
de 143 millones de hectáreas. De éstas, casi 58 millones de hectáreas ya están en manos de
empresas madereras, y el resto está en proceso de convertirse en plantaciones comerciales, una
transformación que ha sido financiada en buena parte por agencias multilaterales. Mientras tanto,
los bosques son controlados por la explotación en gran escala, y muchos territorios indígenas han
sido objeto de concesiones a diversas compañías sin el consentimiento de los pueblos indígenas.

Un análisis estadístico del impacto social de las áreas boscosas protegidas en la cuenca
del Congo y en el África oriental concluye que decenas de miles de personas, en su mayoría
pertenecientes a comunidades cazadoras-recolectoras, fueron desplazadas como resultado de la
creación de estas áreas, y que la subsistencia de otras tantas se vio afectada negativamente. Se
ha documentado la falta de tierras, el desempleo, la pérdida de ingresos, la falta de vivienda, la
inseguridad alimentaria, la creciente morbilidad y mortalidad, así como la desarticulación social
de la vida comunal de los indígenas como resultado de estos procesos. La drástica reducción
de la superficie boscosa en Rwanda durante el siglo XX a sólo el 7% del territorio total, con la
consecuente pérdida de recursos bióticos, ha afectado especialmente a los indígenas twas. Sus
derechos consuetudinarios al bosque nunca han sido reconocidos formalmente, y la mayoría de
ellos fueron transformados en ocupantes precarios o desplazados para dar lugar a plantaciones
comerciales de eucalipto generadoras de productos madereros, y a la industria lechera en pastizales
sobre antiguas tierras boscosas. Contrariamente a lo prometido, los twas, que constituyen el grupo

Rodolfo Stavenhagen

más pobre de Rwanda, no recibieron compensación alguna ni tampoco fueron empleados en los
proyectos de desarrollo, y no tienen acceso a la educación formal, la vivienda o los servicios de
salud. Habiendo perdido el 30% de su población en el genocidio de 1994, los twas ahora se han
organizado para luchar por sus derechos. En Camerún se constata que los pigmeos del bosque son
víctimas de la pérdida de los recursos forestales como resultado de su explotación económica. Han
perdido sus tierras ancestrales y sus recursos naturales a favor de los intereses y beneficios de
grandes empresas forestales, compañías agroindustriales y las organizaciones conservacionistas,
y como resultado ven peligrar su cultura y su supervivencia como pueblos.

Pese a que llevan décadas cabildeando a sucesivos gobiernos por el pleno reconocimiento
legal de sus derechos tradicionales a la tierra, los 55,000 a 60,000 indígenas amerindios de
Guyana aún se encuentran en una situación agraria muy precaria. Muchas comunidades carecen
de títulos de propiedad, o cuentan con títulos inseguros. Las áreas no tituladas son consideradas
tierras del Estado y están sujetas a las concesiones mineras y madereras otorgadas sin consultar
previamente a las comunidades amerindias, como en el caso de la extracción de oro y diamantes
en los territorios tradicionales de los indígenas akawaios, macusis, wapichan y waiwais. En años
recientes, la sociedad civil se ha organizado para promover un cambio de política que tome en
cuenta los derechos de los pueblos indígenas del bosque, lograr un sistema gerencial comunitario
del manejo de los recursos y un enfoque integral, más democrático e igualitario.

Numerosos países han adoptado leyes que reglamentan el uso de los recursos forestales.
Si bien algunas veces se reconocen los derechos ancestrales de las comunidades y los usos
tradicionales que hacen de estos recursos, por lo general la legislación tiende a favorecer a las
grandes empresas madereras y las plantaciones comerciales. Un análisis comparativo demuestra
que las leyes forestales contribuyen poco a la protección de la seguridad y los derechos de las
comunidades indígenas. Generalmente las autoridades privilegian otras leyes que de hecho limitan

o incluso niegan estos derechos. Sólo la movilización social y a veces la intervención favorable
de los tribunales, logra proteger los derechos de las comunidades indígenas contra los intereses
poderosos de la industria maderera. En diciembre de 2006, el Parlamento de la India aprobó una
ley que reconoce los derechos forestales de los habitantes de los bosques. Éstos incluyen el
derecho a poseer y ocupar tierras boscosas bajo tenencia individual o común para la producción de
subsistencia, pero excluye la cacería de animales silvestres. Corresponde a la asamblea comunal
manejar el uso de estos derechos.
Los derechos de los pueblos de los bosques han sido ahora incorporados en diversos
documentos internacionales. En 2005, el Foro Social Mundial celebrado en Porto Alegre (Brasil)
suscribió una declaración de los bosques en la que se afirma que los pueblos indígenas de estas
regiones tienen derechos inalienables que deben ser asegurados; que debe asegurarse su plena
participación en las tomas de decisión; y que los gobiernos deben asegurar un ambiente que
posibilite el manejo de los bosques por las comunidades. Un nuevo instrumento útil para la defensa
de los territorios indígenas es el levantamiento cartográfico comunitario, también conocido como
«etnomapeo». Los beneficios que han obtenido con esta técnica pionera los indígenas de Guyana y
la República Bolivariana de Venezuela, entre otros, pueden fortalecer su capacidad de negociación
para una estrategia efectiva de defensa territorial. El Relator Especial recomienda a los Estados y
a las agencias multilaterales que respeten los derechos tradicionales de los pueblos del bosque y
que incorporen a las comunidades indígenas involucradas en todos los proyectos de manejo de los

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

recursos forestales, con su pleno consentimiento y participación en los beneficios eventuales que
se deriven de estos proyectos.

Los pueblos pastores

La situación de los pastores masai en Kenya ilustra bien la problemática a la que se enfrentan
los pueblos pastores de África del Norte y oriental, Asia central y otras partes del mundo. Desde
la colonización, los masai fueron despojados de buena parte de sus vastas tierras de pastoreo
nómada y seminómada, y en años recientes fueron expulsados de las áreas destinadas a la
conservación. Bajo la presión de los organismos financieros internacionales, muchas de sus áreas
comunitarias de pastoreo fueron transformadas en fincas agrícolas privadas. Como consecuencia,
los masai y otros pueblos pastores, como los somalíes y los turkana, han sufrido una reducción de
sus rebaños, un deterioro progresivo de sus niveles de vida, así como el aumento de la pobreza y
la inseguridad asociadas a las sequías periódicas que padecen las zonas áridas en las que intentan
sobrevivir. El Gobierno de Kenya reconoce ahora que aplicó durante años estrategias de desarrollo
equivocadas, y está poniendo en marcha una estrategia alternativa para incorporar a los pastores
nómadas y sus modos de subsistencia a los planes de desarrollo nacional.202

También en Tanzanía, donde 2 millones de personas viven del pastoreo, los pastores
fueron duramente golpeados por la política de sedentarización forzosa, que finalmente fracasó.
Actualmente los pastores nómadas masai, tatota, barabaig y otros, así como los cazadoresrecolectores
hadza y akies, están expuestos a la progresiva disminución de sus recursos de tierra
y agua por la política oficial de crear parques y reservas nacionales para el turismo, de los cuales
los indígenas están excluidos (un caso emblemático es el del parque Ngorongoro); y de fomentar
la propiedad privada de la tierra en manos de agricultores, muchos de ellos empresas comerciales
extranjeras. Entre ellos se ha creado una creciente disparidad social y existen altos índices de
pobreza por la pérdida de sus pasturas, restricciones a su capacidad de manejo del recurso de la
tierra, acceso insuficiente al agua, falta de apoyo a la infraestructura y a la comercialización del
ganado. Pero poco a poco, a través del creciente activismo de las organizaciones de pastores y
cazadores-recolectores, las políticas estatales están comenzando a tomar en cuenta los derechos y
las necesidades de estas comunidades, incluyendo la Política de Ganadería de 2005 y la Estrategia
Nacional para el Crecimiento y la Reducción de la Pobreza de 2005-2010.

La mayoría de los 45 grupos que figuran en el Registro Común de los Pueblos Indígenas
de la Federación de Rusia se encuentran en la región ártica o en áreas subárticas de tundra y
taiga de Siberia, donde todavía subsisten del pastoreo. El Ministerio del Trabajo informó en 1995
de que en los distritos autónomos de Khanty-Mansi y Yamal-Nenetz se habían destruido, de
manera permanente, 11 millones de hectáreas de zonas usadas por los rebaños de renos, y se
habían contaminado irremediablemente docenas de ríos y lagos. La privatización de las tierras
y recursos locales introducida en la época postsoviética contribuyó aún más a la pérdida de
los bienes colectivos de los pueblos indígenas, acelerando su destrucción social y cultural y su
empobrecimiento. El Relator Especial recomienda que se desarrollen con participación indígena los
proyectos de desarrollo que permitan a los pueblos pastores, si así lo desean, conservar su modo
de vida y los terrenos tradicionales que para ello se necesiten.

202 Véase mi informe sobre Kenya, (supra nota 1), párrs. 65 a 68

Rodolfo Stavenhagen

Los pueblos en aislamiento

En distintas partes de los bosques ecuatoriales que aún existen en el mundo, se encuentran
pequeñas comunidades indígenas que rehuyen todo contacto con la sociedad moderna y que
prefieren vivir en aislamiento dedicadas a su economía tradicional de subsistencia. Contrariamente
a la imagen difundida por algunos medios de comunicación, estos grupos no son los pobladores
primogénitos «aún no contactados por la civilización», sino poblaciones que huyen desde hace
generaciones de contactos que para ellos han sido extremadamente violentos y mortíferos,
y que les ha llevado a refugiarse en las selvas. Muchas de estas comunidades se encuentran
ahora al borde de lo que algunos califican de genocidio debido a la explotación del petróleo, la
extracción maderera, la introducción de plantaciones comerciales extensivas, la construcción de
obras de infraestructura, la actividad misionera, el narcotráfico y el turismo internacional. Los
pocos contactos que se dan pueden tornarse violentos, y las enfermedades traídas por los nuevos
colonizadores siguen exterminando buena parte de esas poblaciones.

En Ecuador la ley ha reservado una «zona intangible» para los indígenas tagaeritaorenamis.
203 Pero aun así se dan situaciones de conflicto o encuentros violentos entre indígenas
asentados y los aislados, generalmente por los intereses de las empresas madereras y extractivas
en la zona. El Relator Especial mantiene su preocupación con relación a la situación extremadamente
vulnerable de algunas pequeñas comunidades indígenas en la región amazónica colombiana que
pudieran encontrarse en peligro de extinción a consecuencia de la violencia.204

En el Departamento de Madre de Dios, Perú, la organización indígena Federación Nativa
de Madre de Dios y sus Afluentes (FENAMAD), apoyada por otras organizaciones, actúa para
lograr la creación de una reserva para los pueblos en aislamiento, incluyendo los pequeños grupos
sobrevivientes de maslos, matsigenkas y chitonahuas. Pero la constitución legal de reservas
indígenas no garantiza por sí sola que la autonomía territorial de los indígenas sea respetada por
los distintos actores económicos. La falta de medidas concretas para la protección de la integridad
física y cultural de estos pueblos puede llevar a su desaparición total.

Brasil y Perú han adoptado legislación específica para la protección de pueblos indígenas
que se encuentran en aislamiento, y Bolivia recientemente reconoció una zona intangible para
el pueblo toroma. Venezuela ha establecido programas de salud para atender la situación de los
pueblos indígenas en «contacto inicial». En Paraguay se está en proceso de definir una política
en relación con estos pueblos, tales como los ayoreo. Con todo, estas acciones parecen ser
insuficientes dadas las condiciones de extrema vulnerabilidad de los pueblos en aislamiento.

En noviembre de 2006 tuvo lugar un seminario en Bolivia sobre pueblos en aislamiento,
con el apoyo del Gobierno de Bolivia, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos, la Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia (CIDOB) y el Grupo
Internacional de Trabajo sobre Asuntos Indígenas (IWGIA), entre otros. El seminario recomendó
a los Estados y las organizaciones internacionales que declarasen la protección de los pueblos
indígenas en aislamiento como un asunto de alta prioridad y que se incluyese esa cuestión en las
agendas nacional e internacional. Se subrayó también la importancia de la participación indígena
en el desarrollo de programas específicos de protección, el combate a la impunidad por violaciones

203 Véase supra nota 2, párrs. 37 a 41.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

al principio de «no contacto» y la definición de territorios intangibles para estos pueblos. Se
estableció un grupo de trabajo indígena sobre la situación de los siete países en América Latina en
que existen pueblos en aislamiento.

Respecto del principio de no contacto, el seminario propuso fortalecer el papel de los
ministerios públicos y de las defensorías del pueblo en cuanto a la prohibición de establecer
contacto involuntario, y aplicar sanciones ejemplares a los que amenazan los modos de vida y
la integridad de estos pueblos, así como establecer instrumentos jurídicos que permitan adoptar
medidas de protección con rapidez. También se recomendó evitar la entrada de misioneros
religiosos a los territorios habitados por estos pueblos indígenas.

Se recomienda que los Estados asuman el compromiso de poner en práctica todos los
mecanismos necesarios para proteger la vida y la integridad de los pueblos en aislamiento para
garantizar su supervivencia con respeto a sus derechos humanos.

El impacto ambiental

Las actividades extractivas, los cultivos comerciales y patrones de consumo no sustentables han
inducido el cambio climático, la amplia contaminación y destrucción ambiental. Estos fenómenos
han tenido un impacto especialmente grave sobre los pueblos indígenas, cuyas formas de vida
están estrechamente vinculadas a su relación tradicional con sus tierras y recursos naturales, y
se ha convertido en una nueva forma de desplazamiento forzado de los pueblos indígenas de sus
territorios ancestrales, al tiempo que generan altos niveles de pobreza y enfermedad.

El pueblo inuit ha sido afectado por el deshielo masivo en sus territorios tradicionales
en el Ártico; la situación fue objeto de una reciente petición del Consejo Circumpolar Inuit (ICC)
ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en contra de los Estados Unidos de
América, a quien hace principal responsable del creciente calentamiento global. Algunos pueblos,
particularmente en las islas del Pacífico, se ven directamente confrontados por la amenaza de la
desaparición total o parcial de sus territorios como consecuencia del cambio climático, un asunto
que ha comenzado a ser analizado en el seno del Grupo de Trabajo sobre las Poblaciones Indígenas
de la Subcomisión de Promoción y Protección de los Derechos Humanos.

Los pueblos indígenas también han sido afectados por la disminución de las reservas de
agua en el mundo. Hay numerosos pueblos indígenas cuya subsistencia depende de su estrecha
relación con ríos y lagos y la regularidad de las lluvias, o bien, tratándose de pastores o nómadas,
de los acuíferos en zonas desérticas o semidesérticas. Las frecuentes sequías y hambrunas en
algunas regiones indígenas son el resultado, muchas veces, de la actividad humana, y podrían
evitarse con políticas adecuadas. Mientras tanto, la tendencia a la privatización del agua en
muchos países, particularmente en América Latina y en África, amenaza con privar del acceso
tradicional a este recurso a numerosas comunidades indígenas, conduciendo a «guerras del agua»
en varios países.

La explotación de los recursos naturales del subsuelo ha afectado de manera
discriminatoriamente alta a los pueblos indígenas. La extracción de oro en San Miguel Ixtahuacán
y Sipakapa, en Guatemala; la extracción de níquel en los depósitos de Goro y Prony, en Nueva

Rodolfo Stavenhagen

Caledonia; el oleoducto entre Chad y Camerún; o el gasoducto de Camisea, en la Amazonía peruana,
han dejado una secuela de efectos devastadores en los pueblos indígenas, que han asistido a
la destrucción de sus territorios tradicionales como consecuencia de tecnologías altamente
contaminantes y de la falta de consideración por el derecho al medioambiente de las comunidades
locales. La extendida práctica de depositar desechos tóxicos en territorios indígenas ha causado
numerosos abortos, incidencia de cáncer y otras enfermedades entre las mujeres indígenas.

Conflictos sociales y derechos indígenas

La criminalización de la protesta social y su represión por la fuerza pública (policías, fuerzas
armadas, a veces incluso grupos paramilitares) siguen siendo hechos denunciados con frecuencia
por las organizaciones indígenas y civiles. El Relator Especial ha documentado casos diversos en
sus informes sobre sus visitas a distintos países y en el registro de las comunicaciones a las que
ha dado seguimiento. Se denuncian ejecuciones extrajudiciales, desapariciones forzadas, torturas,
detenciones arbitrarias, amenazas y hostigamientos. Muchos de estos incidentes tienen lugar
en el marco de la defensa que hacen las comunidades y organizaciones indígenas de sus tierras,
recursos naturales y territorios ancestrales.

En 2006, por ejemplo, hubo actos civiles de protesta en que participaron indígenas y no
indígenas, que fueron violenta y arbitrariamente reprimidos por el Gobierno mexicano en Atenco
y Oaxaca, produciéndose numerosas violaciones a las garantías individuales. Pese a diversos
intentos de diálogo entre las partes, el conflicto y las protestas continúan. La Comisión Nacional de
Derechos Humanos recibió más de 1,200 quejas, y registró 20 personas fallecidas, 350 detenidos
y 370 lesionados, concluyendo que las partes en conflicto y la Policía Federal Preventiva han
utilizado la violencia reiterada y excesivamente. La sociedad civil denunció también secuestros,
violaciones a la libertad de expresión, amenazas, hostigamiento, torturas, violaciones sexuales y
agresiones cometidas por distintas policías, agentes del Estado y grupos armados supuestamente
parapoliciales. Aunque algunas de las personas detenidas y transportadas a cárceles lejanas
sin apego a la ley han sido liberadas, el Gobierno no ha investigado los delitos imputados ni ha
procedido contra los responsables de estas violaciones. También en México han sufrido abusos
y violaciones los campesinos indígenas del Estado de Guerrero que se oponen al proyecto de
construcción en su territorio de la represa La Parota, que el Estado insiste en llevar a cabo sin el
libre consentimiento de la población. Un tribunal ha instruido al Gobierno que desista de proseguir
la construcción de obras de infraestructura en esta zona hasta que el conflicto se haya resuelto por
vía de la negociación, pero las autoridades han hecho caso omiso y siguen construyendo caminos
como parte del proyecto de la represa, a lo cual numerosos comuneros se oponen.

En Filipinas se denuncian, y siguen sin aclarar, numerosos casos de asesinatos de
defensores de los derechos humanos, activistas sociales y líderes de las comunidades indígenas.
En Guatemala, la violencia y la inseguridad en las regiones indígenas sigue siendo motivo de
preocupación para la comunidad de los derechos humanos e internacional. En Chile, las
comunidades mapuches siguen siendo objeto de allanamientos y maltrato por las fuerzas policiales.
Noticias semejantes provienen de la región de Chittagong en Bangladesh y de países del sureste
asiático, donde persisten los conflictos por la posesión y el control de los recursos naturales entre
el Estado y los indígenas de las tierras altas. Estos hechos demuestran una vez más la tendencia

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

de algunos gobiernos a criminalizar la protesta social en relación con las demandas legítimas de
los pueblos indígenas, fenómeno ya señalado por el Relator Especial en varios de sus informes. El
Relator recomienda a los Estados que respeten escrupulosamente los derechos y garantías de las
personas indígenas, en el marco de sus compromisos internacionales, y que no se criminalicen las
demandas legítimas de estos pueblos en relación a sus legítimos derechos.

Derechos de propiedad intelectual

Los conocimientos tradicionales, recursos biológicos, innovaciones y prácticas de los pueblos
indígenas nunca han estado bien definidos ni protegidos a nivel nacional e internacional. Es el caso,
por ejemplo, de sus conocimientos herbolarios tradicionales que acaban siendo comercializados
para el desarrollo de medicamentos modernos por las compañías farmacéuticas, o bien la música
indígena no protegida por derechos de autor y que es reproducida en los medios comerciales sin
reconocimiento alguno de los derechos de autor de estos pueblos. Dada la posesión con frecuencia
colectiva y ancestral de los conocimientos tradicionales, el sistema jurídico actual sobre la
propiedad intelectual no otorga protección suficiente a los indígenas.

La Convención sobre la Diversidad Biológica contiene varias disposiciones importantes
para los pueblos indígenas, que se refieren al respeto y la preservación del saber tradicional,
las innovaciones y prácticas de los indígenas para la conservación y el uso sustentable de la
diversidad biológica. También establece que los beneficios que se derivan de la aplicación del
conocimiento tradicional deben ser compartidos con las comunidades indígenas. A sugerencia del
Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas, se quiere elaborar los elementos de un código
ético de conducta para asegurar el respeto del patrimonio cultural de los pueblos indígenas para la
conservación y el uso sustentable de la diversidad biológica.

Actualmente once organizaciones del sistema de las Naciones Unidas están conduciendo
trabajos relacionados con el patrimonio cultural y el conocimiento tradicional de los pueblos
indígenas en distintos regímenes jurídicos internacionales. Estos incluyen los grupos de trabajo
sobre el artículo 8 j) del Convenio sobre la Diversidad Biológica y sobre acceso y reparto de
beneficios, en el marco de la implementación del Convenio; el Comité Intergubernamental sobre
Propiedad Intelectual y Recursos Genéticos, Conocimientos Tradicionales y Folclore, constituido en
el ámbito de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI), las diversas actividades
desempeñados para la protección del patrimonio cultural intangible por la Organización de las
Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). Por su parte, el Grupo de
Trabajo sobre las Poblaciones Indígenas está elaborando un conjunto de principios y orientaciones
para la protección del patrimonio cultural de los pueblos indígenas.

En noviembre de 2005, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales adoptó
su Observación general Nº 17 (2005),205 en la cual se reconoce que las comunidades indígenas,
entre otros grupos, tienen, de acuerdo con el artículo 15 del Pacto, el derecho a la protección de
sus intereses morales y materiales derivados de sus productos científicos, literarios y artísticos,
incluyendo los conocimientos y las prácticas no tangibles.

205 E/2006/22-E/C.12/2005/5, anexo IX.

Rodolfo Stavenhagen

Pobreza indígena, niveles de vida y políticas sociales

Aunque numerosos gobiernos han adoptado políticas sociales con el objeto de «cerrar la brecha»
de las disparidades en los indicadores de desarrollo humano entre indígenas y no indígenas, hasta
la fecha los resultados han sido magros. El 40% de la población indígena en América Latina carece
de acceso a los servicios de salud, y persisten las grandes diferencias en índices de salud entre
la población indígena y no indígena. Los niños indígenas exhiben tasas extraordinariamente altas
de malnutrición. Un estudio comparativo en cinco países latinoamericanos realizado por el Banco
Mundial revela que en la última década la situación de los indígenas no ha cambiado, salvo en el
campo de la educación. En América Latina, 17 países reconocen ya oficialmente el derecho de los
pueblos indígenas a la educación intercultural y bilingüe, pero los resultados efectivos han sido más
bien modestos. La eficiencia terminal de los estudiantes en las escuelas indígenas tiende a estar
por debajo de la educación para otros sectores nacionales. Esto se debe fundamentalmente a que
la educación intercultural bilingüe no ha recibido los apoyos institucionales, técnicos, académicos
y financieros que necesita, y a que aun quedan fuertes rezagos en la capacitación de los maestros,
la disponibilidad de materiales didácticos y la adecuación del currículo escolar a las necesidades y
contextos culturales de los pueblos indígenas.

Los indicadores oficiales en Australia demuestran que los aborígenes constituyen el
sector más pobre y marginado de la población. El ingreso por familia de los aborígenes es el 68% de
los australianos no indígenas, y se estima que un 30% de todos los hogares indígenas son pobres.
Los aborígenes de Australia tienen menos de la mitad de las oportunidades de completar 12 años
de educación que los no indígenas, su tasa de desempleo es 4 veces mayor, la tasa de personas
encarceladas, 16 veces mayor, y la esperanza de vida al nacer es de 20 años menos que la de
los australianos no indígenas. Históricamente, la pobreza indígena está vinculada directamente al
despojo de sus tierras.

Hombres, mujeres y niños indígenas han continuado emigrando a los centros urbanos.
En algunos países, la mayoría de la población indígena nacional se encuentra viviendo actualmente
en las ciudades, como en Australia, Canadá, Chile, Estados Unidos de América, Noruega, Kenya
y Nueva Zelanda. Aun en los países desarrollados económicamente, la población indígena urbana
acusa indicadores de bienestar social y desarrollo humano más bajos que el promedio de la
población: carecen de atención social sistemática y están excluidos de las redes de protección
que otros grupos sociales han logrado construir a lo largo de los años. En los países más pobres, la
situación de los migrantes indígenas en las ciudades es particularmente difícil. Se hacinan en los
tugurios y los arrabales más pobres, desprotegidos de toda atención social sistemática, excluidos
de las redes y de los circuitos de protección que otros grupos sociales han logrado construir a lo
largo de los años.

Las políticas sociales que solamente enfocan a los sectores más vulnerables de la
población sin considerar las particularidades de los pueblos indígenas han sido insuficientes para
resolver los graves problemas de estos pueblos. El Relator Especial recomienda que se redoblen
esfuerzos para aplicar medidas de acción afirmativa dirigidas específicamente a las necesidades de
las poblaciones indígenas, en el marco de las acciones recomendadas por el Foro Permanente para
las Cuestiones Indígenas. Para evitar que las migraciones indígenas resulten un mecanismo más

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

de transferencia de la pobreza rural a la pobreza urbana se requieren políticas sociales específicas
para poblaciones indígenas en las ciudades.

Las mujeres indígenas siguen siendo víctimas de discriminación y marginación en
muchas partes del mundo. La triple discriminación a la que están sujetas (por ser mujeres,
indígenas y pobres) resulta en su marginación mayor -comparada incluso con los hombres
indígenas- con respecto a oportunidades económicas y políticas en materia de empleo, educación,
servicios sociales, acceso a la justicia, y de manera importante en cuanto al acceso a la tierra
y a otros recursos productivos. La presencia de las mujeres indígenas es cada vez mayor en
los circuitos migratorios de los jornaleros agrícolas, y continúa siendo fuerte su presencia en el
servicio doméstico, así como en otros servicios personales mal remunerados y poco protegidos.
Cada vez más se incorporan también a la migración internacional, en la economía informal, y
entre la creciente población de indigentes urbanos que sobreviven de la mendicidad. Aun más
preocupante es la victimización de las mujeres y las niñas indígenas en el tráfico de drogas, el
turismo sexual y la prostitución en amplias regiones del mundo. Es así que las tasas de VIH/SIDA y
otras enfermedades venéreas se propagan rápidamente entre la población indígena. Los gobiernos
no han prestado suficiente atención a esta cuestión y las políticas sociales y asistenciales han
sido poco eficaces hasta ahora para proteger a esta parte especialmente vulnerable de los pueblos
indígenas.

La mortalidad infantil entre los aborígenes en Australia es más del doble que la de
no indígenas y las mujeres aborígenes experimentan una tasa de encarcelamiento mayor que
cualquier otro colectivo. En Ecuador, las mujeres indígenas reciben menor atención médica
durante el parto que las no indígenas (33 contra 82%). La mortalidad infantil para hijos e hijas de
mujeres indígenas es del 10.5% en comparación con un 5.1% para no indígenas. En su informe de
2003, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer expresó su preocupación
por la continuada discriminación que sufren las mujeres aborígenes en el Canadá.206 A pesar de
algunas medidas positivas tomadas en aquel país, el informe señala que las mujeres indígenas
canadienses están sobre representadas en las ocupaciones de baja calidad y baja remuneración,
que constituyen un porcentaje alto de las que no han completado la educación secundaria y de
las mujeres encarceladas. El Comité también expresó su preocupación por la violencia sexual
contra las mujeres indígenas practicada por miembros del ejército y los garimpeiros en territorios
indígenas de Brasil.

Durante mis misiones he tenido conversaciones con numerosas organizaciones de
mujeres indígenas que denuncian prácticas discriminatorias hacia las mujeres en sus propias
comunidades, tales como los matrimonios forzados, la práctica de regalar niñas a otras familias,
la frecuente violencia doméstica, la violación de las niñas, el despojo de sus propiedades, el
limitado acceso de las mujeres a la propiedad de la tierra y otras formas de supremacía masculina
y patriarcalismo. Las mujeres tienen pocas oportunidades de denunciar estos abusos ante la ley,
y cuando lo hacen sufren incomprensión y presiones fuertes en su entorno familiar y comunitario.
En muchos países se han organizado para enfrentar esta situación de discriminación y violencia de
género, adoptando un enfoque basado en los derechos humanos. He recomendado que los Estados,

206 A/58/38, párr. 362.

Rodolfo Stavenhagen

la sociedad civil y los organismos multilaterales pongan en práctica programas especiales, con
recursos suficientes, para la protección, la defensa y el apoyo a las mujeres y las niñas y niños
indígenas que se encuentran en las circunstancias indicadas.

La infancia indígena

En cinco países latinoamericanos el Banco Mundial encontró que los niños indígenas siguen
trabajando en grado mayor que los niños no indígenas, a pesar de que en términos generales ha
aumentado su grado de escolaridad. En Guatemala la proporción de niños no indígenas que trabajan
ha disminuido, mientras que la de los niños indígenas se mantiene estable. En Bolivia la incidencia
del trabajo infantil es cuatro veces mayor entre indígenas que en la población no indígena. En otros
países, como Filipinas y Kenya, los niños indígenas trabajan en actividades mineras, prostitución,
agricultura comercial y servidumbre doméstica, mientras que en otros países se les involucra en
conflictos armados. Generalmente las políticas sociales no enfocan el trabajo infantil entre los
indígenas, y éste permanece invisible y mal entendido.

El Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial informó en 2004 que en
Surinam aumentó la explotación sexual de los niños y la violación de las niñas que pertenecen a
los pueblos indígenas y tribales, en las regiones en donde se han desarrollado actividades mineras
y forestales.207 El Comité de los Derechos del Niño expresa su preocupación por la situación de vida
de los niños batwas en Burundi y la total falta de respeto a sus derechos en todos los niveles.208
Igualmente ha expresado su preocupación por la situación de la infancia indígena en la República
del Congo, aunque reconoce los avances tendientes a la aprobación de una la ley indígena en este
país209. El Relator Especial recomienda a los gobiernos que tomen en cuenta e implementen a la
brevedad las recomendaciones del Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas y del Comité
de los Derechos del Niño sobre la protección de los derechos de los niños y niñas indígenas que se
encuentran en situación de vulnerabilidad, sobre todo en situaciones de migraciones, ambientes
urbanos, detención, desplazamientos forzados, conflictos internos e internacionales.

2. El futuro de la protección internacional de los derechos indígenas
Las nuevas tendencias y desafíos analizados en las páginas precedentes no hacen sino reforzar
la necesidad de normas y mecanismos para la protección efectiva de los derechos de los pueblos
indígenas. El debate en torno a una declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de
los pueblos indígenas en el seno del Consejo de Derechos Humanos y la Tercera Comisión de la
Asamblea General, así como la revisión en curso de los mecanismos y procedimientos del Consejo,
hacen pertinente una revisión y actualización de los mecanismos existentes en las Naciones Unidas
para la protección de los derechos indígenas y el aprovechamiento de las experiencias y sinergias
creadas durante más de dos décadas.

207 A/59/18, párr. 195.

208 CRC/C/100, párr. 162.
209 CRC/C/COG/CO/1, párr. 88.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

Las implicaciones del debate sobre la Declaración de las Naciones Unidas

sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas

Una de las primeras acciones del Consejo fue la aprobación, el 29 de junio de 2006, del texto de
la Declaración de los Derechos de los Pueblos Indígenas, recomendando a la Asamblea General
su aprobación formal. El texto fue respaldado por la mayoría de los miembros del Consejo, con los
únicos votos negativos de Canadá y de la Federación de Rusia. La Declaración ha sido objeto de
un prolongado proceso de gestación que ha involucrado activamente a Estados y a organizaciones
indígenas de todo el mundo, y su adopción fue un resultado largamente esperado por los pueblos
indígenas y por la comunidad universal de los derechos humanos. En noviembre de 2006, la
Tercera Comisión de la Asamblea General, mediante el proyecto de resolución A/C.3/61/L.18/Rev.1
decidió aplazar «el examen y la adopción de medidas» en torno a la Declaración hasta el final del
sexagésimo primer período de sesiones de la Asamblea.

La Declaración constituye un texto fundamental para la protección de los derechos de los
pueblos indígenas en todo el mundo, así como un complemento necesario para el sistema universal
de derechos humanos. Por ello el Relator Especial ha abogado activamente por la adopción de la
Declaración en distintas ocasiones ante la Asamblea General, y considera que corresponde ahora
al Consejo reafirmar su compromiso con la protección de millones de indígenas de todo el mundo.
Al haber sido adoptada por el Consejo de Derechos Humanos, la Declaración constituye desde ya
un marco de referencia obligado para la actuación tanto del propio Consejo como de la Oficina del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y de los organismos de las
Naciones Unidas. La Declaración deberá servir también de guía para la actuación de los órganos
encargados de la supervisión de los tratados internacionales en materia de derechos humanos.
La Declaración debe ser asumida en la discusión en torno a futuras normas internacionales en
materia indígena, tanto en el ámbito del sistema internacional de derechos humanos, como en
ámbitos regionales o especializados. Su adopción constituye también un importante impulso para
la cristalización del derecho consuetudinario emergente en relación con los derechos indígenas
en el orden internacional, y en este sentido debe impulsar los procesos de reforma legislativa y la
actuación de los tribunales en el ámbito interno.

Por lo anterior, el Relator Especial insta a la Asamblea General a adoptar la Declaración
durante el actual período de sesiones. También recomienda a la Organización de los Estados
Americanos que adopte a la mayor brevedad posible la Declaración Americana de los Derechos
de los Pueblos Indígenas y refuerce su apoyo a la relatoría sobre pueblos indígenas de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos; y a la Unión Africana, que apoye y tome en consideración
los aportes que en materia de derechos humanos está haciendo el Grupo de Trabajo sobre las
Poblaciones/Comunidades Indígenas de la Comisión Africana sobre Derechos Humanos y de los
Pueblos.210

Las cuestiones indígenas en el Consejo de Derechos Humanos

La actual revisión de las actividades, órganos y mecanismos del Consejo de Derechos Humanos
constituye una valiosa oportunidad para mejorar la eficacia de la protección internacional de los
derechos indígenas y su transversalización en los mecanismos generales de derechos humanos.
Teniendo en cuenta las disposiciones de la Declaración, el Consejo debería incluir los «asuntos

Rodolfo Stavenhagen

indígenas» como un punto separado en el orden del día de sus sesiones, como era el caso en la
Comisión de Derechos Humanos. Resulta esencial que la situación de los derechos de los pueblos
indígenas se incluya asimismo en el examen periódico universal actualmente en consideración.

Asimismo, el Consejo debería tomar en consideración el importante legado del Grupo
de Trabajo sobre las Poblaciones Indígenas como foro de discusión y asesoramiento técnico en
materia de derechos de los pueblos indígenas, para considerar el establecimiento de un nuevo
órgano de expertos, que tendría por objetivo la realización de informes y estudios especializados en
asuntos relativos a los derechos de los pueblos indígenas, en coordinación con los mecanismos ya
existentes, así como la discusión de normas internacionales en la materia. Tomando como modelo
el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas, el futuro órgano de expertos debe incluir a
expertos indígenas en materia de derechos humanos.

En su revisión de los mecanismos existentes, el Consejo de Derechos Humanos debe
considerar la renovación de la Relatoría sobre la Situación de los Derechos Humanos y Libertades
Fundamentales de los Indígenas dentro de la estructura de procedimientos especiales a cargo del
Consejo. Con independencia del mayor o menor éxito en el desempeño de sus funciones por este
Relator Especial, la definición amplia y flexible del mandato de la Relatoría ha jugado un papel
relevante en los últimos años para visibilizar la situación de los derechos indígenas en la actuación
de los órganos de derechos humanos y agencias internacionales, y ha permitido abrir espacios
para el diálogo con los Estados y los pueblos indígenas. La Relatoría ha contado con el apoyo
activo de gobiernos, sociedad civil y organizaciones indígenas, y se han identificado una serie de
«mejores prácticas» en el seguimiento de las recomendaciones del Relator Especial, como son los
cambios legislativos e institucionales que han permitido avanzar en la protección de los derechos
indígenas en diversos países. La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos debe continuar jugando un papel activo en la promoción de los derechos de
los pueblos indígenas, especialmente en relación con la implementación de las recomendaciones
de los órganos derivados de tratados y del Relator Especial. En este contexto ha resultado esencial
la contribución de los órganos universales derivados de tratados, así como de los órganos de
los sistemas regionales de derechos humanos, por lo que el Relator Especial los invita a que
continúen prestando una atención prioritaria a los derechos de los pueblos indígenas dentro de sus
actividades de supervisión.

Los organismos internacionales

Considerando la importancia pionera que ha tenido el Convenio Nº 169 de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT) sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, de
1989, como parte del marco normativo de garantía de los derechos de los pueblos indígenas,
es importante que los Estados que todavía no lo han hecho consideren la pronta ratificación de
este Convenio, y que los Estados Partes del Convenio continúen sus esfuerzos para trasladar a
su derecho e institucionalidad las disposiciones del Convenio, con la participación de los pueblos
indígenas interesados. A pesar de sus limitaciones, ha sido positiva la adopción de la Política
Operacional sobre Pueblos Indígenas (OP/BP 4.10), del Banco Mundial, ya que numerosos
proyectos de desarrollo en tierras indígenas en distintas partes del mundo han sido apoyados por
este organismo. El Banco Mundial, junto con las demás instituciones financieras internacionales
que han adoptado recientemente políticas o directivas específicas en relación con los pueblos

indígenas, como la Corporación Financiera Internacional, el Banco Asiático de Desarrollo o el
Banco Interamericano de Desarrollo, debe asegurar que sus políticas y directivas en relación con
los pueblos indígenas sean plenamente respetadas e implementadas en la práctica.

Numerosos organismos de Naciones Unidas han incluido la temática indígena en sus
agendas de trabajo y existen serios esfuerzos de transversalización de los asuntos indígenas
en sus ámbitos respectivos de actuación. La coordinación de este trabajo tiene un espacio
privilegiado en el Grupo de Apoyo Interinstitucional sobre Cuestiones Indígenas, integrado por 27
organizaciones intergubernamentales. El Relator Especial ha observado, sin embargo, que estos
objetivos no siempre se logran de inmediato en las actividades de todos los equipos de país de las
Naciones Unidas que tienen la responsabilidad local para la puesta en práctica de estas políticas.
Por ello recomienda que los organismos de las Naciones Unidas y los equipos de país incorporen
los derechos indígenas en su agenda, con el objetivo de lograr la plena implementación de la
Declaración y de alcanzar los objetivos de desarrollo del Milenio, y que involucren activamente
a los pueblos indígenas en la planificación e implementación de sus políticas a nivel nacional e
internacional.

3. Conclusiones y recomendaciones
En lo que va desde el establecimiento del mandato del Relator Especial, no se puede afirmar
que hayan cambiado substancialmente las condiciones de los derechos humanos de los pueblos
indígenas. Se han logrado avances en algunas áreas, sobre todo en materia legislativa y judicial.
Los derechos humanos de los pueblos indígenas han adquirido mayor visibilidad en algunos países
y a nivel internacional, gracias en buena medida a la labor de diversos organismos de las Naciones
Unidas que han culminado, por ahora, en la adopción de la Declaración de los Derechos de los
Pueblos Indígenas por el Consejo de Derechos Humanos. En algunos países se pueden identificar
buenas prácticas que conducen a la consolidación de los derechos humanos de estos pueblos,
cuyas demandas y propuestas son planteadas con creciente fuerza a través de su alto nivel de
movilización social y, a veces, política.

Sin embargo, estos avances se topan con numerosos escollos, y también se han podido
constatar retrocesos. En diversas esferas hay aún incomprensión con respecto a los derechos
indígenas, ligada a la persistencia de prejuicios y actitudes discriminatorias, cuando no racistas.
Más preocupante resulta la oposición al pleno disfrute de sus derechos que proviene de diversos
intereses económicos privados, nacionales e internacionales. Estos intereses se centran en la
propiedad de la tierra y la explotación de los recursos naturales, sobre todo los bosques, el agua
y los recursos del subsuelo. Con frecuencia están coludidos con las estructuras del poder político
para obstaculizar el avance de los derechos humanos de los pueblos indígenas.

Por ello existe una brecha de implementación entre la legislación, las instituciones
públicas y las prácticas concretas a nivel local, que conduce a que los indicadores de bienestar
social y económico de la gran mayoría de la población indígena, especialmente de las mujeres,
sigan estando muy por debajo de los promedios nacionales. Para enfrentar este esquema de
desigualdad e injusticia que genera permanentes violaciones a sus derechos humanos, los pueblos
indígenas recurren a distintos tipos de movilización social, que a su vez provoca con frecuencia
el uso de la fuerza pública, incurriéndose en nuevas violaciones de sus derechos. Así se han

Rodolfo Stavenhagen

dado esquemas de criminalización de la protesta social de los pueblos indígenas que dificultan la
solución negociada y democrática de sus legítimas demandas.

En el marco de la globalización y del deterioro ambiental se acelera la incorporación de
los indígenas a los circuitos migratorios, su creciente urbanización y la progresiva modificación
de su identidad cultural y social. Estos procesos plantean nuevos retos para la protección de
los derechos humanos y para la formulación de políticas públicas, que requieren de enfoques
proactivos y afirmativos, especialmente tomando en cuenta los problemas específicos de las
mujeres y los niños indígenas. Si no se atacan las causas estructurales de estas situaciones, los
pueblos indígenas no alcanzarán las promesas de los objetivos de desarrollo del Milenio ni lograrán
gozar plenamente de sus derechos humanos.

El Consejo tiene ahora la responsabilidad y la oportunidad de dar nuevos pasos en la
protección internacional de los derechos humanos de los pueblos indígenas. Los Estados necesitan
mostrar mayor voluntad y capacidad política para construir mecanismos y estructuras eficientes
que logren promover realmente, y no solamente simular, el respeto efectivo de los derechos
humanos de los pueblos indígenas en sus países. Los tribunales deben asumir activamente la
defensa de estos derechos más allá de los legalismos que durante tanto tiempo se usaron para
despojar de ellos a los indígenas. Las organizaciones civiles, así como los partidos políticos, tienen
que dar el impulso para incluir los derechos humanos de los pueblos indígenas en sus agendas de
acción social y política. Finalmente, las comunidades y las organizaciones indígenas, que tanto
se han destacado en la defensa y promoción de sus derechos humanos, deben reevaluar sus
objetivos y estrategias, fortalecer y consolidar sus alianzas, e involucrarse en los procesos de
construcción de sociedades nacionales realmente democráticas y plurales.

Rodolfo Stavenhagen

VII. Séptimo informe: Por un desarrollo basado en los derechos
humanos (2007)
En este su séptimo informe al Consejo, el Relator Especial centra su investigación temática
en torno a las implicaciones del desarrollo basado en los derechos humanos, especialmente
en relación a los principios de la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.
Este enfoque permite identificar a los pueblos indígenas como titulares de derechos
humanos y coloca la realización de sus derechos como el objetivo principal del desarrollo.
La reciente adopción de la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Indígenas (DNUDPI) proporciona un marco normativo preciso para las políticas y
acciones de desarrollo de estos pueblos, sobre la base de los principios básicos de libre
determinación; consentimiento previo, libre e informado; participación efectiva, autonomía
y autogestión, y no discriminación.

El Relator Especial se complace ahora en presentar su séptimo informe ante el Consejo
(véase documento de Naciones Unidas A/HCR/6/15), que analiza las implicaciones del desarrollo
basado en los derechos humanos, cuestión que reviste una especial importancia a raíz de la
adopción por la Asamblea General de la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos
de los Pueblos Indígenas el 13 de septiembre de 2007. La Declaración constituye ya parte del
marco normativo internacional necesario para evaluar la situación de los derechos humanos de
los pueblos indígenas.211 El propio Consejo, al renovar el mandato del Relator Especial sobre los
Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de los Indígenas le encarga que “promueva la
Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y los instrumentos
internacionales relativos a la promoción de los derechos de los pueblos indígenas” (A/HRC/6/
L.26, párr. 1(g)). La adopción de la Declaración dota a los Estados, las agencias y donantes
internacionales, así como a los organismos de la sociedad civil, de un claro marco de acción para
el diseño y puesta en práctica de políticas de desarrollo de los pueblos indígenas.

1. Pueblos indígenas y políticas de desarrollo: La otra brecha de la implementación
En varios de mis informes anteriores he señalado que la brecha de protección que sufren los
pueblos indígenas cubren toda la gama de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales
y culturales, tanto individuales como colectivos. Numerosas violaciones de las que son víctimas
estos pueblos pueden ser atendidas mediante los mecanismos tradicionales ya clásicos de la
protección que brindan los sistemas judiciales o las instituciones no jurisdiccionales como la figura
del ombudsman. Esto se refiere particularmente a los derechos civiles y políticos, aunque también
se han documentado muchas deficiencias en este campo y la persistencia de distintas formas de
discriminación y racismo, de las que suelen ser víctimas especialmente las mujeres indígenas
(véase el capítulo 3).

En el caso de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC), se requiere también
de políticas públicas enfocadas precisamente al logro de estos derechos. He podido observar en
estos años que es principalmente en relación con los DESC que se advierte la existencia de una
gran distancia entre los objetivos declarados por los Gobiernos y la realidad vivida por los pueblos
indígenas, una brecha que en vez de ir desapareciendo se sigue ensanchando. En este sentido,

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

la “brecha de implementación” de los derechos de los pueblos indígenas no consiste solo en una
brecha jurídica, expresada en la distancia entre los avances legislativos y jurisprudenciales en cada
país (véase capítulo 5). También existe una “brecha de implementación” entre el reconocimiento
de los derechos de los pueblos indígenas a nivel nacional e internacional y las políticas y programas
estatales hacia los pueblos indígenas, que en numerosas ocasiones no toman en cuenta los
derechos indígenas o entran en contradicción con los mismos.

2. Los derechos de los pueblos indígenas y el desarrollo
Para hacer frente a la marginación y discriminación que han vivido históricamente los pueblos
indígenas, se han puesto en práctica diversas estrategias con el objeto de promover su progreso y
desarrollo. Estas estrategias pueden resumirse bajo las siguientes categorías:

1.
Modernización e integración: Cuando en los Estados predominaba la idea que las
comunidades indígenas eran “atrasadas” o “primitivas”, la estrategia más común
promovida por las autoridades consistía en introducir tecnología y métodos de
producción modernos para inducir un cambio socio-económico que resolvería lo
que se llamó durante mucho tiempo el “problema indígena”, aunque generalmente
el resultado final ha sido la generación de mayores cotos de pobreza. Echando mano
de las escuelas públicas y misioneras, de la conversión religiosa, la imposición
de una lengua nacional y la aplicación de un currículo escolar uniforme, muchos
Estados promovían la asimilación cultural de los niños indígenas, con la expectativa
que después de una o dos generaciones ya no habría población indígena en sus
países. Este modelo ha tenido, por lo general, resultados negativos para los pueblos
indígenas, aunque se sigue practicando en numerosos países.
2.
Crecimiento económico: Durante el último medio siglo hizo fortuna el concepto
del desarrollo económico, con base en la idea que si la economía global crece,
las economías nacionales harán lo mismo, y tarde o temprano las poblaciones
indígenas (como otros segmentos de la población clasificados como “pobres”)
obtendrán los beneficios añorados. Este modelo va acompañado con frecuencia de
megaproyectos de infraestructura, mineros, agroindustriales, turísticos y otros en
territorios indígenas, que han tenido, por lo común y salvo excepciones, resultados
desastrosos para estos pueblos. Si bien puede ofrecer oportunidades de progreso
a cierto número de individuos o empresas (que pueden ser, en su caso, indígenas),
sus efectos han sido más bien regresivos para el bienestar de los pueblos indígenas
afectados y han contribuido a aumentar la pobreza y la desigualdad social. La
estrategia del crecimiento económico va acompañada en fechas recientes de la idea
del desarrollo sustentable, sobre todo con base en preocupaciones ambientales, del
cual estarían excluidos los pueblos indígenas por considerarlos, sin fundamento,
responsables de la destrucción del ambiente en el que viven. El ejemplo más
dramático, del cual el Relator Especial ha informado al Consejo de Derechos
Humanos (A/HRC/4/32, paras. 25-41), son los programas de establecimiento de
parques o reservas naturales, sobre todo en la franja tropical y semitropical del
planeta (en donde se concentra buena parte de la población indígena). La estrategia
general del crecimiento enfoca a veces el desarrollo local integrado, basado en la

Rodolfo Stavenhagen

participación de los pueblos y comunidades indígenas como unidades del desarrollo,
que es donde los cambios tienen sus efectos más claros; y más recientemente se
habla de desarrollo con identidad.

Sin embargo, a pesar de los avances logrados y de los muchos recursos empeñados
durante décadas en estos programas de desarrollo, los resultados tangibles han sido más bien
modestos. Los pueblos indígenas han tenido poca posibilidad de participar en su propio desarrollo,
ya que son considerados como objeto de políticas diseñadas por otros. Ahora, con fundamento
en la noción del desarrollo basado en los derechos humanos, muchos pueblos indígenas reclaman
la autonomía y la libre determinación como marco indispensable para promover y manejar su
propio desarrollo (entendido este en términos de sus propios valores culturales y no como un
concepto surgido de la economía industrial). Sin autonomía, se dice, no puede haber verdadero
desarrollo humano y social, a diferencia del crecimiento económico medido cuantitativamente. La
Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas reconoce la libre
determinación y la autonomía como un derecho humano de los pueblos indígenas.

3. El enfoque de derechos humanos y los pueblos indígenas
A partir de la Cumbre Mundial de Copenhague de 1996 sobre Desarrollo Social, la Cumbre del
Milenio en 2000, y la Cumbre Mundial de Johannesburgo sobre Desarrollo Sostenible de 2005,
ha cristalizado el consenso internacional en torno a la interdependencia entre el desarrollo y
los derechos humanos. Desde que fue adoptado como un principio por las Naciones Unidas, el
desarrollo basado en el enfoque de derechos humanos ha comenzado a imponerse como marco
de referencia para las políticas públicas sociales y económicas a nivel internacional, y también
a nivel nacional en algunos países. Los organismos especializados de las Naciones Unidas, la
cooperación técnica internacional, algunas estrategias nacionales de desarrollo local y regional,
así como numerosas organizaciones civiles están adoptando el modelo de un desarrollo basado en
los derechos humanos.

El principio básico de este enfoque es que la realización de los derechos humanos sea el
objetivo del desarrollo y por tanto que éste debe concebirse como una relación entre los titulares
de estos derechos y los titulares de las obligaciones correspondientes. Todos los programas
diseñados conforme a este enfoque incluyen indicadores de derechos humanos para la supervisión
y la evaluación del impacto de los proyectos y de los programas del desarrollo. La clave de este
enfoque radica en su vínculo expreso con las normas y principios de derechos humanos, que son
utilizadas para identificar la situación de partida, los objetivos y la evaluación del impacto del
desarrollo.

El enfoque de derechos humanos otorga importancia tanto a los resultados como al
propio proceso del desarrollo, que debe tener en cuenta principios básicos como la indivisibilidad
y universalidad de los derechos; la no discriminación, particularmente en relación con grupos
vulnerables o marginalizados; la participación y el empoderamiento; y la rendición de cuentas. Por
ello, un desarrollo basado en los derechos humanos requiere cambios no sólo en las prioridades
y en el discurso del desarrollo, sino también cambios políticos e institucionales, trasladando el
énfasis de los micro-proyectos a las políticas públicas en su conjunto.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

El reconocimiento de los pueblos indígenas como sujetos de derechos atribuye un papel
esencial a las comunidades en la definición de las prioridades y las estrategias del desarrollo,
especialmente en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Por ejemplo, en
el noroeste de Camerún, la OIT pudo constatar que las estrategias nacionales para la reducción
de la pobreza no representan necesariamente las prioridades del pueblo pastor mbororo, para
quienes las claves de la reducción de la pobreza radican en el reconocimiento y la protección de
sus derechos colectivos sobre la tierra y los recursos naturales; la seguridad de las personas y
de la propiedad; y el mejoramiento del acceso a los pastizales. Para las comunidades mbororo, si
estas tres condiciones se dan, mejoraría la situación de sus derechos a la educación, la salud y la
alimentación.

Hasta la fecha ni los Gobiernos ni la cooperación internacional han aplicado
sistemáticamente un enfoque de derechos humanos en las políticas y programas de desarrollo
dirigidas a pueblos indígenas. En algunos casos, la sola utilización de los derechos indígenas en
el discurso del desarrollo no implica necesariamente un enfoque basado en derechos, y puede de
hecho convivir con viejos modelos de desarrollo que no contribuyen a la promoción efectiva de
éstos.

4. Principios de derechos humanos en el desarrollo indígena
Los pueblos indígenas como sujetos de derechos

El enfoque basado en los derechos humanos parte de una concepción del desarrollo que identifica
a los sujetos de derecho, y no meramente la población que es objeto de políticas públicas.
Así, exige la identificación de los pueblos indígenas como sujetos de derechos colectivos que
complementa a los derechos de sus miembros individuales. Estos derechos se reconocen en
diversos instrumentos internacionales, y en particular en la Declaración de Naciones Unidas sobre
los Derechos de los Pueblos Indígenas. La Declaración complementa y enriquece con sus principios
a otros instrumentos internacionales, como el Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del
Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, así como a los comentarios
de los órganos derivados de tratados de Naciones Unidas.

Dichos principios fundamentan los contenidos y los procedimientos del desarrollo en el
contexto de los pueblos indígenas, que deberá ser:

1. endógeno: surge de los propios pueblos y comunidad indígenas para hacer
frente a necesidades de la colectividad;
2. participativo: tiene que contar con el consentimiento libre e informado de
los pueblos y comunidades indígenas, que deben participar en todas las fases
del desarrollo. Ningún proyecto debe ser impuesto desde afuera;
3. socialmente responsable: debe responder a las necesidades identificadas
por los propios pueblos y comunidades indígenas, y reforzar sus propias
iniciativas de desarrollo; debe promover el empoderamiento de los pueblos
indígenas y especialmente de las mujeres indígenas;

Rodolfo Stavenhagen

4. equitativo: debe beneficiar por igual a todos los miembros, sin
discriminación, y contribuir a reducir desigualdades y abatir la pobreza;
5. autosostenible: debe sentar las bases para el mejoramiento progresivo a
largo plazo de los niveles de vida de todos los miembros de la comunidad;
6. sustentable y respetuoso del equilibrio ambiental;
7. culturalmente adecuado para permitir el florecimiento humano y cultural
de las personas involucradas;
8. autogestionado: los recursos (económicos, técnicos, institucionales,
políticos) deben ser manejados por los propios interesados a través de formas
propias y probadas de organización y participación;
9. democrático: debe contar con el apoyo de un Estado democrático
comprometido con el bienestar de su población, respetuoso de la
multiculturalidad, y que tenga voluntad política para proteger y promover los
derechos humanos de todos sus ciudadanos, y especialmente de los pueblos
indígenas.
10. exigible: los actores responsables del desarrollo deben ser capaces de
rendir cuentas claras ante la comunidad y la sociedad en su conjunto
Los responsables de las obligaciones: Los Estados, las agencias multilaterales
y otros actores

Un corolario lógico del enfoque de derechos en el desarrollo indígena es que el Estado
tiene como obligación implementar un conjunto mínimo de políticas públicas para respetar,
proteger, garantizar y promover los derechos humanos de los pueblos indígenas, principiando por
el mejoramiento de sus condiciones de vida. Ello implica no sólo un cambio en el discurso del
desarrollo, sino también supone transformar las instituciones públicas y la cooperación internacional.
Junto con los Estados, los donantes bilaterales y multilaterales, las agencias internacionales y en
determinadas circunstancias las empresas privadas son asimismo actores claves en el desarrollo
basado en los derechos humanos, por lo que también son titulares de obligaciones en relación con
las políticas y programas dirigidos a los pueblos indígenas.

El Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas ha promovido el enfoque de derechos
humanos para el desarrollo de los pueblos indígenas, asumido en las actividades del PNUD, así
como por la Organización Internacional del Trabajo, con base en el Convenio Nº 169, y la UNICEF
al aplicar el artículo 45 de la Convención de los Derechos del Niño.

Un análisis de 27 agencias de cooperación al desarrollo realizado en 2003, concluyó que
sólo ocho agencias tenían alguna política específica de colaboración con los pueblos indígenas.
Desde entonces, algunas de estas políticas han sido actualizadas, incluyendo la revisión de la
estrategia para el apoyo a los pueblos indígenas de DANIDA (cooperación danesa), así como el

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

reciente lanzamiento de la estrategia “La cooperación para el desarrollo con pueblos indígenas
en América Latina y el Caribe” de la Cooperación Alemana y la aprobación de la Estrategia de la
Cooperación Española con Pueblos Indígenas de la Agencia Española de Cooperación Internacional
(AECI), que ha acompañado la ratificación por España del Convenio Nº 169 de la OIT como marco
para la actividades de cooperación con estos pueblos. Estas políticas incluyen el reconocimiento
de derechos básicos de los pueblos indígenas establecidos en la Declaración de Naciones Unidas,
como la autoidentificación, el reconocimiento de la vinculación entre los pueblos indígenas y sus
tierras y territorios, el derecho a establecer e implementar sus propios modelos de autodesarrollo,
y al consentimiento libre, previo e informado, incluido el derecho a no aceptar actividades que van
en contra de estos derechos. El Banco Mundial adoptó la Política Operacional 4.10 revisada sobre
sus actividades que afectan a los pueblos indígenas. Otras agencias, como el Banco Japonés para
la Cooperación Internacional, incluyen disposiciones específicas para los pueblos indígenas en los
que se reconoce el papel central del respeto a sus derechos.

Consentimiento, libre, previo e informado

Uno de los artículos básicos de la Declaración de Naciones Unidas sobre los derechos de los
pueblos indígenas establece que los Estados “celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con
los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar
y aplicar medidas legislativas y administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento
libre, previo e informado” (artículo 19). La aplicación de este principio en relación con los programas
y proyectos de desarrollo dirigidos a las comunidades y a los pueblos indígenas es una precondición
básica para el respeto al derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación.

Como ha sido elaborado por el Foro Permanente de Naciones Unidas para las Cuestiones
Indígenas, el principio de consentimiento previo, libre e informado implica los siguientes elementos
(E/C.19/2005/3, párrs. 46-48):

a)
No debe haber coerción, intimidación ni manipulación.

b)
Debe tratar de obtenerse el consentimiento con suficiente antelación a cualquier
autorización o comienzo de actividades y que se hayan respetado las exigencias
cronológicas de los procesos de consulta/consenso con los pueblos indígenas.

c)
Debe proporcionarse información que abarque (por lo menos) los siguientes
aspectos: la naturaleza, envergadura, ritmo, reversibilidad y alcance de cualquier
proyecto o actividad propuesto; la razón o razones o el objeto u objetos del proyecto
y/o actividad; duración y zonas que se verán afectados; evaluación preliminar del
probable impacto económico, social, cultural y ambiental, incluidos los posibles
riesgos y una distribución de beneficios justa y equitativa en un contexto que respete
el principio de precaución, entre otros.

d)
Los pueblos indígenas deben especificar qué instituciones representativas están
autorizadas para expresar el consentimiento en nombre de los pueblos o comunidades
afectados, garantizando un equilibrio de género y tener en cuenta las opiniones de
los niños y los jóvenes, según proceda.

Rodolfo Stavenhagen

e)
La información debe ser precisa y revestir una forma accesible y comprensible,
entre otras cosas en un idioma que los pueblos indígenas comprendan plenamente.

f)
Las consultas deben celebrarse de buena fe. Las partes deben establecer un diálogo
que les permita hallar soluciones adecuadas en una atmósfera de respeto recíproco
con buena fe, y una participación plena y equitativa. Las consultas requieren tiempo
y un sistema eficaz de comunicación entre las partes interesadas.

Entre diversas experiencias positivas puede señalarse la del pueblo calamian tagbanua
de la isla Coron, en Palawan, Filipinas, que consiguió el reconocimiento de sus derechos sobre sus
tierras ancestrales bajo la Ley sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (IPRA). Esta Ley les
reconoce el derecho al consentimiento previo, libre e informado en relación con todo programa o
proyecto de desarrollo dirigido a las comunidades, un proceso que tiene como interlocutor principal
a un Consejo de Ancianos (mame’pet) que representa a todo el territorio. Este proceso ha permitido
a las comunidades indígenas un mejor manejo de su territorio ancestral y ha permitido, entre otros,
contribuir a la generación de ingresos a través del control del turismo local.

En Canadá, los pueblos innu y haida han tenido asimismo experiencias positivas en
relación con el proceso de consulta y consentimiento. Un buen ejemplo es el acuerdo alcanzado
entre la Voisey Bay Nickel Company, la Nación innu y la Asociación Inuit de Labrador, que reconoce
tanto el derecho constitucional de las comunidades indígenas locales sobre su territorio ancestral
como el derecho al consentimiento en creación con las actividades mineras en dicho territorio. Este
acuerdo ha permitido involucrar a las comunidades en el diseño de proyectos, empleo, protección
ambiental, seguridad social y protección cultural.

A pesar de tratarse de un principio bien establecido en la legislación y políticas de
muchos países, las organizaciones indígenas continúan informando al Relator Especial de la falta
de su implementación. En el caso de la Federación de Rusia, por ejemplo, las organizaciones
indígenas respondieron al cuestionario enviado por el Relator Especial llamando la atención a las
disposiciones progresivas incluidas en la Ley Federal de 2000 relativa a los pueblos indígenas del
Norte, Siberia y Extremo Oriente de la Federación Rusa que incorpora los principios de consulta y
consentimiento, pero que la ley no se aplica de manera efectiva en todos los casos de explotación
de los recursos naturales. Una situación similar se da en Colombia, donde las organizaciones
indígenas continúan denunciando las fallas del mecanismo de consulta establecido por el Decreto
Nº 1329 de 1998.

Participación y empoderamiento

La participación y el empoderamiento, principios básicos e interrelacionados del enfoque de
derechos humanos aplicado al desarrollo, revisten especial importancia para los pueblos indígenas,
que han sido sistemáticamente excluidos y marginalizados en los procesos de toma de decisiones
que les afectan. Así, la Declaración sobre los derechos de los pueblos indígenas reconoce el
derecho a participar “en la adopción de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos,
por conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propios procedimientos”
(artículo 18), como parte esencial de su derecho a la libre determinación. Más específicamente, el
artículo 23 de la Declaración establece:

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

Los pueblos indígenas tienen derecho a determinar y a elaborar prioridades y estrategias para el ejercicio de
su derecho al desarrollo. En particular, los pueblos indígenas tienen derecho a participar activamente en la
elaboración y determinación de los programas de salud, vivienda y demás programas económicos y sociales
que les conciernan y, en lo posible, a administrar esos programas mediante sus propias instituciones.

Son muchos los ejemplos positivos donde la participación de los pueblos indígenas ha
contribuido efectivamente al logro de los objetivos del desarrollo, contribuyendo al mismo tiempo
al reforzamiento de las capacidades institucionales de los titulares de derechos. En Argentina, el
Instituto Nacional para los Asuntos Indígenas (INAI) ha establecido el Consejo de Participación
Indígena (CPI), teniendo como objetivo promover el diálogo intercultural. El CPI ha jugado un papel
central en el monitoreo de la situación de las tierras indígenas en el país, especialmente tras la
adopción de la Ley de Emergencia de la Propiedad Comunitaria Indígena (No. 26.160). En Bolivia,
la participación de los pueblos indígenas ha sido central en el desarrollo de la nueva legislación.

En África, son cada vez más las leyes y los proyectos que dan cabida a la participación de
las comunidades indígenas, como es el caso de los códigos forestales de Camerún (1994), Gabón
(2001) y la República Democrática del Congo (2002). El Programa para el Sector Forestal y el
Medioambiente de Camerún, desarrollado con el apoyo del Banco Mundial, vincula la participación
de las comunidades indígenas en la gestión local de los recursos forestales con la legalización
de los derechos de propiedad y uso de sus tierras y recursos naturales. Aunque aun no se ha
puesto en práctica, en Kenya el Gobierno prevé la participación de los indígenas en la planificación
(Indigenous Peoples Planning Framework) como parte del Proyecto para la Productividad Agrícola
y Gestión Sustentable de la Tierra (Kenya Agricultural Productivity and Sustainable Development).
Es importante señalar que el principio de participación no se restringe sólo a la planificación, la
implementación y la evaluación de los proyectos, sino que incluye también la participación en
beneficios derivados del desarrollo. Así, en Nigeria, se está negociando un acuerdo que permitirá
la participación de los beneficios derivados de la explotación del petróleo en el Delta del Níger, que
incluye a las comunidades ogoni.

Dentro del sistema de la ONU, destaca el componente indígena del programa HURIST,
implementado conjuntamente con el PNUD y la ACNUDH. Financiado por la Agencia Catalana de
Cooperación al Desarrollo, el componente indígena ha permitido el establecimiento de mecanismos
enfocados a la participación de los pueblos indígenas en la planificación del trabajo de los equipos
país de la ONU en Ecuador, Bolivia y Kenya. El PNUD estableció el Programa Regional sobre Pueblos
Indígenas, que ha sido apoyado por los gobiernos de Camboya, Indonesia, Filipinas, Tailandia y
Vietnam. Entre otros, en Indonesia, el programa permitió realizar una revisión analítica de leyes en
la que participaron los Gobiernos, la Comisión de Derechos Humanos y los pueblos indígenas con
el fin de alinear las leyes y políticas con las aspiraciones de los pueblos indígenas.

El desarrollo de los pueblos indígenas tiene que ir, necesariamente, acompañado del
fortalecimiento de las capacidades de las organizaciones, comunidades y pueblos indígenas
para que puedan ejercer los derechos de los que son sujetos. En este sentido, son cada vez
más los programas que vinculan objetivos de participación y de capacitación y fortalecimiento
institucional. Por ejemplo, la cooperación alemana, GTZ, inició en 2006 un programa enfocado en el
“Fortalecimiento de Organizaciones Indígenas latinoamericanas”, y otras agencias de cooperación,
como la española y la danesa, también consideran prioritario este fortalecimiento.

Rodolfo Stavenhagen

Una experiencia modelo a nivel local es la del Centro de Estudios para el Desarrollo Rural,
Promoción y Desarrollo Social, en la Sierra Norte de Puebla (México), que vincula los objetivos
de la educación con un aprovechamiento racional y sustentable de los recursos y una inserción
menos desventajosa de la producción comunitaria en el mercado. El proyecto ha generado la
creación de cinco nuevos espacios institucionales: Central de Servicios Agropecuarios, Programa
de Apoyo a la Mujer Campesina, Promotora de Empresas Rurales, Escuelas Rurales de Formación
para el Trabajo y Escuela de Técnicos y Profesionistas Campesinos. Estas escuelas han asumido
un modelo de formación bilingüe y multicultural, y sus títulos son reconocidos oficialmente por la
Secretaría de Educación Pública. El proyecto incorpora ahora una Universidad Campesina Indígena,
inspirado en el modelo desarrollado por el pueblo inuit en Nunavut (Canadá), con base en recursos
económicos y humanos de las propias comunidades y de fondos estatales, federales y de agencias
internacionales.

Las mejores prácticas de la participación y el empoderamiento indígenas como
componentes del enfoque de derechos humanos demuestran la necesidad de superar las
aproximaciones participativas al desarrollo y de vincularse a procesos de autonomía y autogestión
de los pueblos interesados. Un ejemplo innovador es el proyecto Fortalecimiento de la capacidad
de los pueblos indígenas de Antioquia para el ejercicio de sus derechos y su autonomía en el
contexto del conflicto armado colombiano, apoyado por el Instituto Europeo para la Democracia
y los Derechos Humanos, en el que participaron la Organización Indígena de Antioquia y las
ONGs Mugarik Gabe y Almáciga. El proyecto promueve el empoderamiento de las autoridades y
organizaciones indígenas de Antioquia en una triple dirección: el reforzamiento de las autonomías
indígenas, con una especial atención al papel de las organizaciones indígenas en la participación
política al interior de sus propias comunidades; el diálogo con las autoridades del Estado y con
actores no indígenas; y la “diplomacia indígena” con actores internacionales de la cooperación.
Un punto importante del proyecto fue el de adaptar el empoderamiento institucional indígena en el
contexto del conflicto armado que vive el país, incorporando la creación de áreas de refugio para
las comunidades indígenas desplazadas internamente a raíz del conflicto.

Cuanto mayor sea el empoderamiento de los titulares de los derechos y de las
obligaciones, tanto más se refuerzan los espacios de diálogo institucional, con un mayor impacto
en la efectividad de los derechos. Ésta fue la clave de un proyecto del PNUD con la ONG filipina
Centro de Periodismo Comunitario (CCJD) para promover el conocimiento y debate público en
torno a los derechos humanos, que involucró tanto a organizaciones comunitarias como a
instancias públicas, incluyendo la Comisión de Derechos Humanos (CHR) y la Comisión Nacional
de Pueblos Indígenas (NCIP). El proyecto facilitó, por ejemplo, que las comunidades indígenas de la
provincia de Iloilo, en la región de Visayas Occidental se organizaran en contra de la construcción
de una represa. El periódico local TVE colaboró con las organizaciones locales en la realización de
misiones de reconocimiento y en la difusión de los resultados de dichas misiones, promoviendo
la sensibilización del público general sobre el impacto de esta represa sobre las comunidades
indígenas.

La participación y el empoderamiento de los titulares de derechos y de los responsables
de las obligaciones permite llegar a soluciones culturalmente adecuadas en casos específicos.
Un ejemplo referido a la educación de las comunidades nómadas fue en Karamjoa (Uganda),
donde la ONG Save the Children promovió un entendimiento entre las autoridades locales y la

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

comunidad karimjong, que vive del pastoreo tradicional para su subsistencia, para hacer frente
al analfabetismo que afecta al 90% de la población. El sistema de educación alternativa diseñado
permite combinar la participación de los niños y niñas en las actividades tradicionales de pastoreo
con lecciones al principio y al fin de la jornada, que involucran también a los padres que están
interesados en aprender. El sistema es administrado en conjunto entre las comunidades locales
y las autoridades del distrito, y se reconoce la posibilidad de que los estudiantes se transfieran
al sistema de educación formal. De hecho, el sistema de educación alternativo ha fomentado la
escolarización en la educación formal.

Autonomía y autogestión

Especial importancia para el desarrollo de los pueblos indígenas tiene su derecho “a la autonomía

o el autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, así como
a disponer de los medios para financiar sus funciones autónomas” (artículo 4 de la Declaración
de Naciones Unidas). Este derecho complementa el principio de participación en relación con
proyectos y programas de desarrollo gestionados por actores ajenos a los pueblos indígenas con
el principio de que los pueblos indígenas deben ser los actores de su propio desarrollo, tanto en
relación con la definición de las prioridades y estrategias del desarrollo como en la gestión del
mismo (artículo 23 de la Declaración).
En América Latina, por ejemplo, el proceso de la reforma del Estado y la descentralización
ha visto la emergencia de agentes políticos indígenas, que han comenzado a participar en las
estructuras de la toma de decisión del Estado, particularmente en el nivel local. En Ecuador, líderes
indígenas resultaron elegidos como alcalde del Cotacachi en 1996 y como Prefecto de la Provincia
de Cotopaxi en 2000, a consecuencia de la movilización de las organizaciones indígenas. Desde
su posición, las autoridades locales lograron modificar las instituciones del gobierno territorial,
creando nuevas posibilidades del acceso, la distribución, el control y el uso de los recursos del
desarrollo entre las comunidades indígenas. Otro caso similar es el de Tirúa, en el Sur de Chile,
donde resultó electo el primer alcalde indígena de la democracia en 1996. Desde entonces, el
acceso a la administración local ha generado beneficios concretos a las comunidades mapuchelafkenche
en un triple nivel: primero, el cambio de dirección de recursos hacia comunidades
indígenas, particularmente con respecto a las infraestructuras y a los servicios básicos; en
segundo lugar, el establecimiento de fórmulas innovadoras para promover la participación en la
planificación del desarrollo comunal; y tercero, la generación de nuevas redes con una variedad de
agentes nacionales e internacionales del desarrollo, en las que el municipio ha desempeñando un
papel de facilitador y consejero.

Otras experiencias importantes de autonomía o autogobierno en el desarrollo
indígena son aquellas en que los pueblos y comunidades indígenas asumen directamente la
responsabilidad de la gestión de las políticas públicas del Estado. Por ejemplo, formada en 1991,
la Asamblea de Autoridades del Sector Zoogocho de la Sierra Norte de Oaxaca, México, agrupa
a 21 comunidades zapotecas que, a través de una organización intercomunitaria sustentada en
el uso de normas consuetudinarias, realizan actividades de revalorización cultural, promoción de
sus derechos como comunidades y pueblos indígenas, mejoramiento de infraestructura, servicios
educativos y salud, e impulso de la producción agropecuaria. La mayoría de los costos de las
actividades son cubiertos por cada una de las autoridades integrantes del sector y los grandes

Rodolfo Stavenhagen

proyectos se realizan a partir de la gestión de fondos provenientes de instituciones estatales y
federales.

En el campo específico de la educación, una experiencia positiva de autogestión es el
Programa de Formación de Maestros Bilingües de la Amazonía Peruana (FORMABIAP), iniciativa
conjunta de la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) y del Ministerio
de la Educación de Perú. El programa tiene como objetivo la implementación de la educación
bilingüe e intercultural en las comunidades indígenas, con el desarrollo de materiales didácticos y
planes de estudios, así como la formación de profesores bilingües indígenas. Desde su creación en
1988, el programa ha entrenado con éxito a más de 800 profesores que pertenecen a 15 grupos
indígenas diversos. Una experiencia similar es la del proyecto educativo Ticuna, en la región del
Alto Solimões (Brasil), establecido en 1998, y que ha servido de modelo para las referencias
nacionales del plan de estudios para las escuelas indígenas (RCNEI), utilizado por el ministerio
brasileño de educación como modelo para la educación indígena en el país. No obstante sus
resultados positivos, estos programas tienen dificultades para insertarse en el sistema educativo
público, y dependen altamente de los recursos de la cooperación internacional.

El Esquema Educacional de Madhya Pradesh (EGS), en India, iniciado en 1997 con el
objetivo de alcanzar el objetivo de la educación primaria universal en las comunidades indígenas
y otros grupos marginalizados de dicho estado, se ha establecido una relación de sociedad a tres
bandas que involucra al Gobierno del Madhya Pradesh, el órgano de administración local (Panchayat)
y la comunidad. El Gobierno del estado proporciona fondos para la formación y los salarios del
personal docente, el Panchayat administra los fondos del programa, y la comunidad concernida
tiene la responsabilidad de implementar y evaluar todo el sistema. Para atender al objetivo de la
educación primaria universal, las comunidades locales tienen el derecho a exigir el establecimiento
de una escuela (25 niños en el caso de comunidades indígenas) Entre las lecciones positivas de
esta experiencia se encuentra el alto nivel de participación de las comunidades involucradas, así
como el reconocimiento del importante papel de la sociedad civil como catalizador del cambio
en las políticas públicas. Ambos factores, en un contexto político favorable, fueron claves para
asegurar la justiciabilidad del derecho a la educación, particularmente de las poblaciones más
vulnerables, así como la autosostenibilidad del proceso, en el que las autoridades del estado no
dependen de fondos de donantes.

En el ámbito de la salud, el FNUAP apoyó el establecimiento de la clínica Jambi Huasi,
que se ha convertido en un punto de referencia para las comunidades quechuas, en Ecuador. Una
clave de este programa fue el énfasis en la transformación de los servicios públicos en servicios
comunitarios más adecuados a las necesidades y prioridades de las comunidades indígenas. Este
proceso ha permitido integrar el conocimiento indígena en la procuración de los servicios de salud,
y junto con la medicina oficial se ofrecen también servicios de medicina tradicional, incluyendo una
farmacia de plantas autóctonas a la disposición de los curanderos tradicionales.

Este tipo de enfoques ha sido utilizado también en relación con los planes nacionales
de reducción de la pobreza. En el caso del Proyecto de Mitigación de la Pobreza en las Tierras
Altas del Occidente (WUPAP) en Nepal ha sido uno de los primeros proyectos donde se aplica
un enfoque de derechos humanos en el contexto de las comunidades indígenas y dalits, que se
encuentran entre los grupos más desfavorecidos del país. El proyecto, una iniciativa conjunta de

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

IFAD y del Gobierno nepalí, promueve la seguridad alimenticia a través, entre otros, de la formación
de organizaciones de base, que son después factores claves en la movilización de recursos y en
la promoción de la responsabilidad de los actores gubernamentales. A pesar de la marginalidad
de los sectores en los que opera, el proyecto ha logrado avances significativos en el desarrollo de
infraestructuras y servicios públicos, así como en el desarrollo de alternativas productivas; en sus
primeros dos años de operación ha llegado a más de 20,000 personas en 4,000 hogares.

Control territorial

Uno de los principios básicos del enfoque de derechos humanos en el desarrollo es la indivisibilidad
e interdependencia de los derechos humanos. Los pueblos indígenas han llamado la atención
de manera constante y consistente, y así se refleja en el texto de la Declaración (DNUDPI), a
la importancia de su “relación espiritual con las tierras, territorios…y otros recursos que
tradicionalmente han poseído u ocupado y utilizado de otra forma y a asumir las responsabilidades
que a ese respecto les incumben para con las generaciones venideras” (artículo 25). El respeto a
los derechos de los pueblos indígenas a la propiedad, control y acceso a sus tierras tradicionales
y recursos naturales representa una condición para el ejercicio de otros derechos, tales como el
derecho a la alimentación, a la salud, a la vivienda adecuada, a la cultura o al ejercicio de la religión.
El fenómeno de la migración creciente de muchos de sus miembros a los centros urbanos o a
otros países no contradice, sino que refuerza la necesidad de asegurar el control territorial de las
comunidades indígenas como parte del desarrollo, al que las migraciones en muchos casos no son
más que una alternativa desesperada.

Un principio bien establecido de los instrumentos y la jurisprudencia internacional es
que el derecho de los pueblos indígenas sobre sus tierras y territorios tradicionales encuentra un
corolario en el deber de los Estados de hacer efectivos esos derechos a través de la demarcación
y titulación de dichos territorios, basado en el respeto de las costumbres, las tradiciones y los
sistemas de tenencia de la tierra de los pueblos indígenas (art. 27.3 DDPI). La participación y el
empoderamiento de las comunidades afectadas, así como el reforzamiento de los mecanismos
jurídicos y administrativos del Estado, son componentes esenciales de estas experiencias.

Una iniciativa pionera en este sentido fue el proyecto multilateral “Demarcación de
reservas indígenas en el Amazonas” (PPTAL), en Brasil. De 1996 a 2006, PPTAL brindó apoyó
a la Fundación Nacional del Indio (FUNAI) para la demarcación, homologación y registro de
los territorios indígenas de la cuenca amazónica, apoyando asimismo los esfuerzos de estos
pueblos en iniciativas para la salvaguarda y uso sostenible de sus territorios. Designado como
un proyecto abierto, consiguió el objetivo de asegurar el 70% de los territorios indígenas, aunque
hasta la fecha sólo un 50% de los ocupantes ilegales de dichas tierras han sido desalojados. En
2007, la cooperación alemana puso en marcha un proyecto de seguimiento para la protección
y conservación de los territorios demarcados. Iniciativas similares han sido desarrolladas por
la cooperación danesa, como el apoyo a los procesos de titulación de las tierras comunitarias
alrededor de las dos mayores áreas de protección en Nicaragua, las reservas de BOSAWAS y de
Indio Maíz.

A partir de 2006 en Bolivia se intensificó la titulación de tierras indígenas. Al amparo
de la Ley de Reconducción Comunitaria No. 3545 han sido tituladas 3.7 millones de hectáreas,

Rodolfo Stavenhagen

atendiendo con éxito el enfoque de derechos humanos que tiene gran incidencia en el desarrollo de
los pueblos indígenas originarios. Igualmente los decretos supremos sobre consulta y participación
y monitoreo para actividades hidrocarburíferas dentro del territorio de los pueblos indígenas
originarios y comunidades campesinas marcan la vigencia y el ejercicio del derecho de estos
pueblos de ser consultados y a participar de acuerdo a sus usos y costumbres respetando su
territorialidad, su hábitat y convivencia armónica conforme lo establece el Convenio 169 de la OIT.
En Bolivia se han registrado más de 80 emprendimientos comunitarios turísticos y la política del
Gobierno es articular estos complejos turísticos territoriales con los pueblos indígenas y originarios
para que sean ellos mismos los que permitan administrar el turismo.

Otro importante ejemplo de este tipo de iniciativas es el Proyecto de Desarrollo Tribal
de Orissa (OTDP), India, en el periodo 1987-1998. Concebido como un proyecto de desarrollo
integral, tuvo un componente de catastro y regularización de tierras indígenas en el estado de
Orissa, incluyendo el reconocimiento formal de las tierras agrícolas y forestales tradicionalmente
usadas por las comunidades indígenas. Así se consiguió no sólo el reconocimiento del derecho
de propiedad de las comunidades involucradas, sino también fomentó la restauración de equilibrio
ecológico y la mejora sustancial de la productividad de estas tierras.

Buenas prácticas también se han logrado con respecto a las áreas protegidas, donde
se vincula el objetivo de la protección ambiental con procesos de transformación institucional
y empoderamiento de los pueblos indígenas. Desde 1998, el proyecto ERETO, una iniciativa de
cooperación bilateral entre Tanzania y DANIDA, ha involucrado a las comunidades pastoras locales
en los esfuerzos de conservación en el distrito del Ngorongoro. Un elemento clave de este proyecto
ha sido la combinación del respeto al pastoreo tradicional y a la conservación como objetivos
que se refuerzan mutuamente, y no necesariamente como elementos opuestos, como sucede
en las políticas de otros países. El empoderamiento de las comunidades locales y el apoyo a las
iniciativas de las propias comunidades a través de mecanismos de reposición de ganado han sido
citados como factores claves para explicar el éxito de este proyecto.

En casos más recientes, el modelo del co-manejo ha ido evolucionando hacia nuevas
categorías de áreas protegidas. Es el caso de los denominados Territorios Indígenas de Conservación
en Bolivia, en los que las comunidades indígenas retienen el control y la gestión de las áreas
protegidas en condiciones de reconocimiento pleno de sus derechos territoriales, combinando así
objetivos de conservación, desarrollo y control territorial. El Parque Nacional Isiboro Sécure, en
Bolivia, originalmente establecido en 1965 como área protegida, fue transformado en 1990, a raíz
de la movilización de los pueblos indígenas, en un área con el régimen dual de parque nacional y
territorio indígena. En Neuquén, Argentina, la Administración de Parques Nacionales (APN) y la
Confederación Mapuche Neuquina llegaron a un acuerdo para establecer un sistema de manejo
que involucra a las comunidades indígenas en la toma de decisiones relativas a asuntos como la
cría de ganado, el turismo, o la explotación de los productos forestales en las áreas protegidas.
Este sistema fue replicado en relación con otras nueve áreas protegidas administradas ahora por
un Consejo Asesor de Pueblos Originarios, integrados por representantes de las comunidades
indígenas que viven al interior o en las proximidades de estas áreas.

Una experiencia similar es el de la Cordillera del Cóndor, en Ecuador, donde el plan para
el establecimiento de un parque nacional, promovido por organizaciones ambientalistas, generó la

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

oposición de las comunidades indígenas locales, así como un cuestionamiento de la legislación
existente en materia ambiental. Tras las negociaciones que tuvieron lugar entre las comunidades y
el Ministerio del Medio Ambiente, existe ahora un plan para la creación de un “territorio protegido
Shuar”.

En Indonesia, el pueblo toro, que habita ancestralmente en el área ahora conocida como
Parque Nacional de Lore Lindu, en Sulawesi, llevó a cabo un plan especial en el periodo 1993 a
2000, que incluyó la documentación de normas tradicionales, del conocimiento tradicional de las
comunidades concernidas, así como el mapeo participativo de su territorios. Dicho plan sirvió
de base para la negociación de un acuerdo formal con las autoridades responsables del Parque
Nacional de Lore Lindu, que llevó al reconocimiento del Territorio Indígena Toro en coexistencia
con el sistema de zonas del Parque Nacional. Entre los beneficios conseguidos por este proyecto
se encuentra la prevención de la tala ilegal generalizada que estaba produciéndose en el Parque, así
como el fortalecimiento del sistema de autoridades tradicionales desa y del sistema consuetudinario
de utilización y protección de los recursos naturales (adapt).

La Primera Nación Squiala, en la Columbia Británica, ha informado al Relator Especial
que, gracias al acuerdo individual alcanzado con el Departamento de Asuntos Indios de Canadá,
ha conseguido el control sobre sus tierras tradicionales. Sobre la base de este acuerdo, las
comunidades han desarrollado su propio código de tierras, que establece el marco jurídico para
la identificación de tierras que necesitan ser protegidas con fines de conservación o espirituales,
así como aquellas áreas necesarias para el desarrollo económico. Los beneficios derivados de
este desarrollo, que son retenidos en la propia comunidad, se administran a través de manuales
específicos de gobernanza y responsabilidad financiera.

Los ejemplos anteriores muestran una perspectiva en la que los pueblos indígenas
determinan por sí mismos y a iniciativa propia su desarrollo, reconocido por el Estado por medio
de acuerdos formales que conducen a una relación de colaboración en el manejo sustentable de
sus territorios tradicionales. La clave para el éxito de estas experiencias de enfoque de derechos
humanos es el desarrollo de las capacidades de las comunidades indígenas involucradas,
permitiendo la participación en la gestión y en la reforma institucional en el nivel local. Las distintas
estrategias de control territorial utilizadas en estos casos han permitido mayores cotas en el goce
de la libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas.

No discriminación

El enfoque de derechos humanos en el desarrollo subraya la importancia de las implicaciones del
principio de igualdad y no discriminación, subrayando la necesidad de dar prioridad a la atención de
los grupos marginalizados y excluidos de la sociedad. La Declaración de Naciones Unidas enfatiza
asimismo la necesidad de que los Estados adopten “medidas eficaces y, cuando proceda, medidas
especiales para asegurar el mejoramiento continuo de [las] condiciones económicas y sociales”
de los pueblos indígenas, prestando una “particular atención” a “los derechos y necesidades
especiales de los ancianos, las mujeres, los jóvenes, los niños y las personas con discapacidades
indígenas” (artículo 21.2).

Rodolfo Stavenhagen

Como ha señalado reiteradamente el Relator Especial, las mujeres indígenas son víctimas
de niveles acumulados de discriminación (A/HRC/4/32, párrs. 67-72). Numerosos estudios han
documentado que las mujeres son muchas veces excluidas de los procesos participativos y de toma
de decisiones en relación con proyectos y programas de desarrollo en las comunidades indígenas.
Aunque las mujeres juegan un papel clave en la vida social y económica de sus comunidades, esto
tiene como resultado frecuentemente que sus prioridades no aparecen reflejadas en las acciones
de desarrollo, lo que a su vez contribuye a reforzar su situación de marginación. Por ello, las
mejores prácticas de desarrollo indígena prestan especial importancia al papel de las mujeres en
el marco de sus propias culturas.

Las actividades del Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola en cooperación con las
comunidades maasai en Tanzania, han demostrado la importancia de tener en cuenta el papel y las
responsabilidades que desempeñan las mujeres al interior de sus comunidades. Dichas actividades
mostraron el papel esencial que juegan las mujeres maasai en el cuidado del ganado, con quienes
tienen un contacto diario a través del ordeño y la venta de leche, y se han constituido en actores
claves en los programas de fomento al pastoreo nomádico. Para ello, se reveló especialmente
importante contar con información desagregada en razón de género, que ha servido también para
revalorar el conocimiento tradicional transmitido por las mujeres. Una experiencia similar es la
del Centro para la Investigación Agroforestal (ICRAF) en Filipinas, que prestó apoyo técnico a las
comunidades sunbanen en la documentación y protección jurídica de su conocimiento tradicional
etnobotánico y recursos de la biodiversidad. El proyecto demostró que las mujeres mantienen el
conocimiento de una gran variedad de recursos biogenéticos, incluyendo variedades de arroz,
fundamentales para garantizar la alimentación y la salud de sus comunidades.

El fortalecimiento organizativo y el empoderamiento revisten una crucial importancia para
asegurar la participación de las mujeres indígenas en el proceso del desarrollo, y por ello algunos
proyectos integrados incorporan ahora componentes específicos para fortalecer a las titulares de
derechos. El programa PRODARIEN (Proyecto para el Desarrollo Agrícola Sustentable y la Protección
del Medioambiente del Darién), en Panamá, incorporó un componente de reconocimiento jurídico
de las organizaciones de mujeres indígenas y de formación de mujeres en la gestión de sus propias
iniciativas y proyectos, fomentando además la cooperación entre mujeres provenientes de distintos
pueblos indígenas y comunidades étnicas. De manera similar, el Programa para la Reconstrucción
y el Desarrollo para el Quiché (PRODERQUI) consideró como uno de sus objetivos principales la
participación de las mujeres indígenas en la reconstrucción del tejido comunitario después de
la guerra civil en Guatemala. El proyecto asumió el objetivo de aliviar la carga de trabajo de las
mujeres en actividades cotidianas para hacer efectiva dicha participación en los procesos políticos
de toma de decisiones, así como para el fortalecimiento de las organizaciones y microempresas de
mujeres indígenas.

Los procesos de fortalecimiento institucional han permitido a las organizaciones de
mujeres indígenas involucrase en la gestión de programas. Así, la Asociación de Mujeres Ngobe
(ASMUNG) jugó un papel fundamental en las actividades de promoción de los servicios de salud y
de salud reproductiva en más de 30 comunidades ngobe de Panamá. La credibilidad de la ASMUNG
jugó un papel importante en llegar a las mujeres y niñas de las comunidades involucradas, y
también a los maridos y padres de estas mujeres.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

El fortalecimiento institucional de las organizaciones de mujeres indígenas ha sido
asimismo un factor clave en la promoción del respeto de los derechos humanos frente a fenómenos
que les afectan especialmente, como la violencia de género. En este sentido, UNIFEM ha promovido
la capacitación y la consolidación institucional de organizaciones de mujeres en países como
Guatemala, México, Ecuador, Bolivia o Perú, promoviendo la identificación de la violencia contra
las mujeres y las niñas y de los mecanismos para hacerle frente, tanto en relación con la justicia
estatal como con la justicia tradicional indígena.

5. Conclusiones
Aunque han sido muchos los esfuerzos y los recursos que se han dedicado durante los últimos
cincuenta años para superar la pobreza y marginación que caracterizan la existencia de la mayoría
de pueblos indígenas, ellos siguen mostrando por lo general en todas partes los niveles de desarrollo
económico, social y humano más bajos. Una clave para entender el impacto limitado que han
tenido las políticas de desarrollo radica en que estas no han atacado las causas estructurales de
marginación de los pueblos indígenas, causas que están directamente vinculadas a la falta de
reconocimiento, protección, garantías de cumplimiento de sus derechos humanos, individuales y
colectivos.

Un enfoque de derechos humanos permite identificar a los pueblos indígenas como
titulares de derechos humanos y coloca la realización de estos derechos como el objetivo principal
del desarrollo. Tal y como se ha documentado en numerosas buenas prácticas en distintas partes
del mundo, un desarrollo endógeno y sostenido es posible cuando se basa en el respeto de los
derechos de los pueblos indígenas y aspira a su cumplimiento.

Los procesos de desarrollo basado en derechos, implican transformaciones en las
relaciones de poder entre los pueblos indígenas y el Estado, que incluyen la creación de espacios de
participación, gobernanza y cogestión con los pueblos indígenas, y de autogestión y autogobierno
indígena. En este sentido, el desarrollo basado en los derechos humanos no es algo que solamente
tenga que ver con los pueblos indígenas: tiene que involucrar a la sociedad entera y constituye un
desafío a las estrategias de desarrollo promovidas por la economía globalizada.

Las experiencias existentes de mejores prácticas del desarrollo basado en los derechos
de los pueblos indígenas son procesos sociales y políticos protagonizados por comunidades y
organizaciones indígenas en ejercicio y defensa de sus derechos económicos, sociales y culturales.
Se trata de procesos de empoderamiento que implica que los pueblos indígenas asumen la
titularidad de sus derechos, y el fortalecimiento de la organización y capacidades de estos pueblos
para exigir el cumplimiento y ejercicio de los derechos, así como de su participación política.

El enfoque de los derechos humanos proporciona un sistema coherente de conceptos,
principios, parámetros y reglas, para la formulación, implementación y evaluación de las políticas y
acuerdos constructivos entre Estados y pueblos indígenas. La reciente adopción de la Declaración
de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas dota a los actores del desarrollo de
un marco normativo preciso para las políticas y acciones de desarrollo dirigidas a estos pueblos.

Rodolfo Stavenhagen

Los derechos y principios reconocidos en la Declaración interactúan con los principios
generales del enfoque de derechos humanos. En el marco de la Declaración, el enfoque de derechos
implica el respeto a los principios de la libre determinación de los pueblos indígenas en el contexto
del desarrollo: el consentimiento previo, libre e informado; la participación y el empoderamiento; la
autonomía y la autogestión; el reforzamiento del control territorial y la no discriminación.

6. Recomendaciones
En virtud de las consideraciones anteriores, el Relator Especial presenta las siguientes
recomendaciones dirigidas a los Gobiernos, y en especial a las agencias responsables de políticas
sociales y de desarrollo; a las agencias de Naciones Unidas y a las organizaciones internacionales;
a las instituciones financieras internacionales y a las agencias de cooperación; a las organizaciones
no gubernamentales de ámbito interno e internacional, así como a las organizaciones y pueblos
indígenas:

La elaboración e implementación de las políticas públicas deben guiarse por los derechos
reconocidos en la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, en
el Convenio Nº 169 de la OIT, así como en otros instrumentos internacionales y en la jurisprudencia
de los órganos de derechos humanos.

Los objetivos de las políticas y programas sociales y de desarrollo dirigidas a los pueblos
indígenas deben promover el respeto, la garantía y el cumplimiento de los derechos humanos,
individuales y colectivos, de estos pueblos. Por tanto, dichas políticas y programas deben ser
formulados y evaluados en términos de su contribución a dicho fin. Esto exige desarrollar, en
cooperación con los pueblos indígenas, directivas operativas que vinculen las actividades de los
distintos actores involucrados, así como los indicadores necesarios para medir el impacto de su
actividad.

En ningún caso las actividades de desarrollo deberán entrar en contradicción con los
principios generales de los derechos humanos de los pueblos indígenas. Para ello, deberá exigirse
la realización de estudios de impacto social, cultural y ambiental en relación con proyectos que se
realicen en las tierras y territorios de los pueblos indígenas.

Las políticas y programas sociales y de desarrollo en relación con los pueblos indígenas
deberán contar con el consentimiento previo, libre e informado de las comunidades concernidas.
Deberá asegurarse la participación efectiva de dichas comunidades en la identificación de
prioridades, diseño, implementación y evaluación de las actividades de desarrollo, que deberán
contribuir al fortalecimiento de las capacidades de dichas comunidades y de sus organizaciones.
Las iniciativas de desarrollo identificadas y definidas por los propios pueblos indígenas deberán ser
prioritarias.

El diseño de políticas y programas sociales y de desarrollo que afecten a los pueblos
indígenas deben partir del conocimiento de la situación de los derechos individuales y colectivos de
las comunidades implicadas, visibilizando las causas subyacentes de la discriminación, exclusión
y marginación. En dicho proceso se deberán identificar a los titulares de estos derechos, prestando

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

especial atención a grupos vulnerables o marginalizados dentro de las comunidades indígenas, así
como a los titulares de las obligaciones correspondientes.

Las políticas y programas sociales y de desarrollo dirigidas a los pueblos indígenas deben
contar con partidas presupuestarias en el presupuesto regular de los Estados. Debe adoptarse
un enfoque de presupuesto público basado en derechos, en que las decisiones se adopten en
todas las fases del proceso presupuestario con arreglo a principios de transparencia, rendición de
cuentas, no discriminación y participación.

Los actores de la cooperación deberán de abstenerse de apoyar proyectos y programas
que, directa o indirectamente, puedan contribuir o contribuyan a la violación de los derechos de los
pueblos indígenas en los países receptores de la ayuda al desarrollo. Los actores de la cooperación
deberán promover el trabajo directo con las comunidades y organizaciones indígenas. Los actores
de la cooperación al desarrollo deberán velar para que sus actividades refuercen las relaciones de
diálogo y colaboración entre los pueblos indígenas y los Gobiernos de los países en los que viven,
identificando las áreas prioritarias y los recursos necesarios para hacer efectivos los derechos de
los pueblos indígenas.

Los actores de la cooperación al desarrollo deberán prestar una especial atención al
reforzamiento de las capacidades de los actores gubernamentales y de la sociedad civil para hacer
efectivos los derechos de los pueblos indígenas, incluyendo el apoyo a las reformas necesarias
para transversalizar estos derechos en la legislación y en las políticas públicas. Asimismo, deberá
apoyarse el fortalecimiento de mecanismos de participación política y rendición de cuentas que
apoyen a los pueblos indígenas en la identificación de sus prioridades y en la reivindicación de sus
derechos.

En cuanto que actores claves en la promoción del enfoque al desarrollo basado en
derechos humanos, la ACNUDH y el PNUD deberían prestar atención a las implicaciones específicas
de este enfoque en el contexto de los pueblos indígenas. Por ello, el Relator Especial recomienda
a dichas agencias la elaboración de estudios de buenas prácticas, así como de un manual sobre
la aplicación del enfoque de derechos humanos a las actividades de desarrollo con los pueblos
indígenas.

Rodolfo Stavenhagen

ANEXO

Declaración de las Naciones Unidas sobre los
Derechos de los Pueblos Indígenas

Adoptada por la Asamblea General el 13 de septiembre de 2007

La Asamblea General,

Guiada por los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas y la buena fe en
el cumplimiento de las obligaciones contraídas por los Estados de conformidad con la Carta,

Afirmando que los pueblos indígenas son iguales a todos los demás pueblos y reconociendo
al mismo tiempo el derecho de todos los pueblos a ser diferentes, a considerarse a sí mismos
diferentes y a ser respetados como tales,

Afirmando también que todos los pueblos contribuyen a la diversidad y riqueza de las
civilizaciones y culturas, que constituyen el patrimonio común de la humanidad,

Afirmando además que todas las doctrinas, políticas y prácticas basadas en la
superioridad de determinados pueblos o personas o que la propugnan aduciendo razones de origen
nacional o diferencias raciales, religiosas, étnicas o culturales son racistas, científicamente falsas,
jurídicamente inválidas, moralmente condenables y socialmente injustas,

Reafirmando que, en el ejercicio de sus derechos, los pueblos indígenas deben estar
libres de toda forma de discriminación,

Preocupada por el hecho de que los pueblos indígenas hayan sufrido injusticias históricas
como resultado, entre otras cosas, de la colonización y enajenación de sus tierras, territorios y
recursos, lo que les ha impedido ejercer, en particular, su derecho al desarrollo de conformidad con
sus propias necesidades e intereses,

Consciente de la urgente necesidad de respetar y promover los derechos intrínsecos de
los pueblos indígenas, que derivan de sus estructuras políticas, económicas y sociales y de sus
culturas, de sus tradiciones espirituales, de su historia y de su concepción de la vida, especialmente
los derechos a sus tierras, territorios y recursos,

Consciente también de la urgente necesidad de respetar y promover los derechos de
los pueblos indígenas afirmados en tratados, acuerdos y otros arreglos constructivos con los
Estados,

Celebrando que los pueblos indígenas se estén organizando para promover su desarrollo
político, económico, social y cultural y para poner fin a todas las formas de discriminación y
opresión dondequiera que ocurran,

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

Convencida de que el control por los pueblos indígenas de los acontecimientos que
los afecten a ellos y a sus tierras, territorios y recursos les permitirá mantener y reforzar sus
instituciones, culturas y tradiciones y promover su desarrollo de acuerdo con sus aspiraciones y
necesidades,

Considerando que el respeto de los conocimientos, las culturas y las prácticas

tradicionales indígenas contribuye al desarrollo sostenible y equitativo y a la ordenación adecuada

del medio ambiente,

Destacando la contribución de la desmilitarización de las tierras y territorios de los

pueblos indígenas a la paz, el progreso y el desarrollo económicos y sociales, la comprensión y las

relaciones de amistad entre las naciones y los pueblos del mundo,

Reconociendo en particular el derecho de las familias y comunidades indígenas a seguir

compartiendo la responsabilidad por la crianza, la formación, la educación y el bienestar de sus

hijos, en observancia de los derechos del niño,

Considerando que los derechos afirmados en los tratados, acuerdos y otros arreglos

constructivos entre los Estados y los pueblos indígenas son, en algunas situaciones, asuntos de

preocupación, interés y responsabilidad internacional, y tienen carácter internacional,

Considerando también que los tratados, acuerdos y demás arreglos constructivos, y las

relaciones que éstos representan, sirven de base para el fortalecimiento de la asociación entre los

pueblos indígenas y los Estados,

Reconociendo que la Carta de las Naciones Unidas, el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales1 y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos1, así
como la Declaración y el Programa de Acción de Viena2 afirman la importancia fundamental del
derecho de todos los pueblos a la libre determinación, en virtud del cual éstos determinan libremente
su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural,

Teniendo presente que nada de lo contenido en la presente Declaración podrá utilizarse

para negar a ningún pueblo su derecho a la libre determinación, ejercido de conformidad con el

derecho internacional,

Convencida de que el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas en la
presente Declaración fomentará relaciones armoniosas y de cooperación entre los Estados y
los pueblos indígenas, basadas en los principios de la justicia, la democracia, el respeto de los
derechos humanos, la no discriminación y la buena fe,

Alentando a los Estados a que cumplan y apliquen eficazmente todas sus obligaciones

para con los pueblos indígenas dimanantes de los instrumentos internacionales, en particular las

relativas a los derechos humanos, en consulta y cooperación con los pueblos interesados,

1 Véase la resolución 2200 A (XXI), anexo.

2 A/CONF.157/24 (Parte I), cap. III.

Rodolfo Stavenhagen

Subrayando que corresponde a las Naciones Unidas desempeñar un papel importante y
continuo de promoción y protección de los derechos de los pueblos indígenas,

Considerando que la presente Declaración constituye un nuevo paso importante hacia
el reconocimiento, la promoción y la protección de los derechos y las libertades de los pueblos
indígenas y en el desarrollo de actividades pertinentes del sistema de las Naciones Unidas en esta
esfera,

Reconociendo y reafirmando que las personas indígenas tienen derecho sin discriminación
a todos los derechos humanos reconocidos en el derecho internacional, y que los pueblos indígenas
poseen derechos colectivos que son indispensables para su existencia, bienestar y desarrollo
integral como pueblos,

Reconociendo también que la situación de los pueblos indígenas varía según las regiones
y los países y que se debe tener en cuenta la significación de las particularidades nacionales y
regionales y de las diversas tradiciones históricas y culturales,

Proclama solemnemente la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de
los Pueblos Indígenas, cuyo texto figura a continuación, como ideal común que debe perseguirse
en un espíritu de solidaridad y respeto mutuo:

Artículo 1

Los indígenas tienen derecho, como pueblos o como personas, al disfrute pleno de todos los
derechos humanos y las libertades fundamentales reconocidos por la Carta de las Naciones
Unidas, la Declaración Universal de Derechos Humanos3 y la normativa internacional de los
derechos humanos.

Artículo 2

Los pueblos y las personas indígenas son libres e iguales a todos los demás pueblos y personas y
tienen derecho a no ser objeto de ninguna discriminación en el ejercicio de sus derechos que esté
fundada, en particular, en su origen o identidad indígena.

Artículo 3

Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación. En virtud de ese derecho determinan
libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y
cultural.

Artículo 4

Los pueblos indígenas, en ejercicio de su derecho de libre determinación, tienen derecho a la
autonomía o el autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales,
así como a disponer de los medios para financiar sus funciones autónomas.

Artículo 5

Los pueblos indígenas tienen derecho a conservar y reforzar sus propias instituciones políticas,

3 Resolución 217 A (III).

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

jurídicas, económicas, sociales y culturales, manteniendo a la vez su derecho a participar
plenamente, si lo desean, en la vida política, económica, social y cultural del Estado.

Artículo 6

Toda persona indígena tiene derecho a una nacionalidad.

Artículo 7

1.
Las personas indígenas tienen derecho a la vida, la integridad física y mental, la libertad
y la seguridad de la persona.
2.
Los pueblos indígenas tienen el derecho colectivo de vivir en libertad, paz y seguridad
como pueblos distintos y no serán sometidos a ningún acto de genocidio ni a ningún otro
acto de violencia, incluido el traslado forzado de niños del grupo a otro grupo.
Artículo 8

1.
Los pueblos y las personas indígenas tienen derecho a no sufrir la asimilación forzada o
la destrucción de su cultura.
2.
Los Estados establecerán mecanismos eficaces para la prevención y el resarcimiento
de:
a) Todo acto que tenga por objeto o consecuencia privar a los pueblos y las
personas indígenas de su integridad como pueblos distintos o de sus valores
culturales o su identidad étnica;
b) Todo acto que tenga por objeto o consecuencia enajenarles sus tierras,
territorios o recursos;
c) Toda forma de traslado forzado de población que tenga por objeto o
consecuencia la violación o el menoscabo de cualquiera de sus derechos;
d) Toda forma de asimilación o integración forzadas;
e) Toda forma de propaganda que tenga como fin promover o incitar a la
discriminación racial o étnica dirigida contra ellos.

Artículo 9

Los pueblos y las personas indígenas tienen derecho a pertenecer a una comunidad o nación
indígena, de conformidad con las tradiciones y costumbres de la comunidad o nación de que se
trate. No puede resultar ninguna discriminación de ningún tipo del ejercicio de ese derecho.

Artículo 10

Los pueblos indígenas no serán desplazados por la fuerza de sus tierras o territorios. No se
procederá a ningún traslado sin el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas
interesados, ni sin un acuerdo previo sobre una indemnización justa y equitativa y, siempre que
sea posible, la opción del regreso.

Artículo 11

1.
Los pueblos indígenas tienen derecho a practicar y revitalizar sus tradiciones y costumbres
culturales. Ello incluye el derecho a mantener, proteger y desarrollar las manifestaciones
pasadas, presentes y futuras de sus culturas, como lugares arqueológicos e históricos,
utensilios, diseños, ceremonias, tecnologías, artes visuales e interpretativas y
literaturas.

Rodolfo Stavenhagen

2.
Los Estados proporcionarán reparación por medio de mecanismos eficaces, que podrán
incluir la restitución, establecidos conjuntamente con los pueblos indígenas, respecto de
los bienes culturales, intelectuales, religiosos y espirituales de que hayan sido privados
sin su consentimiento libre, previo e informado o en violación de sus leyes, tradiciones y
costumbres.
Artículo 12

1.
Los pueblos indígenas tienen derecho a manifestar, practicar, desarrollar y enseñar sus
tradiciones, costumbres y ceremonias espirituales y religiosas; a mantener y proteger
sus lugares religiosos y culturales y a acceder a ellos privadamente; a utilizar y vigilar sus
objetos de culto, y a obtener la repatriación de sus restos humanos.
2.
Los Estados procurarán facilitar el acceso y/o la repatriación de objetos de culto y de
restos humanos que posean mediante mecanismos justos, transparentes y eficaces
establecidos conjuntamente con los pueblos indígenas interesados.
Artículo 13

1.
Los pueblos indígenas tienen derecho a revitalizar, utilizar, fomentar y transmitir a las
generaciones futuras sus historias, idiomas, tradiciones orales, filosofías, sistemas de
escritura y literaturas, y a atribuir nombres a sus comunidades, lugares y personas y
mantenerlos.
2.
Los Estados adoptarán medidas eficaces para garantizar la protección de ese derecho y
también para asegurar que los pueblos indígenas puedan entender y hacerse entender en
las actuaciones políticas, jurídicas y administrativas, proporcionando para ello, cuando
sea necesario, servicios de interpretación u otros medios adecuados.
Artículo 14

1.
Los pueblos indígenas tienen derecho a establecer y controlar sus sistemas e instituciones
docentes que impartan educación en sus propios idiomas, en consonancia con sus
métodos culturales de enseñanza y aprendizaje.
2.
Las personas indígenas, en particular los niños indígenas, tienen derecho a todos los
niveles y formas de educación del Estado sin discriminación.
3.
Los Estados adoptarán medidas eficaces, junto con los pueblos indígenas, para que
las personas indígenas, en particular los niños, incluidos los que viven fuera de sus
comunidades, tengan acceso, cuando sea posible, a la educación en su propia cultura y
en su propio idioma.
Artículo 15

1.
Los pueblos indígenas tienen derecho a que la dignidad y diversidad de sus culturas,
tradiciones, historias y aspiraciones queden debidamente reflejadas en la educación
pública y los medios de información públicos.
2.
Los Estados adoptarán medidas eficaces, en consulta y cooperación con los pueblos
indígenas interesados, para combatir los prejuicios y eliminar la discriminación y promover
la tolerancia, la comprensión y las buenas relaciones entre los pueblos indígenas y todos
los demás sectores de la sociedad.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

Artículo 16

1.
Los pueblos indígenas tienen derecho a establecer sus propios medios de información en
sus propios idiomas y a acceder a todos los demás medios de información no indígenas
sin discriminación alguna.
2.
Los Estados adoptarán medidas eficaces para asegurar que los medios de información
públicos reflejen debidamente la diversidad cultural indígena. Los Estados, sin perjuicio
de la obligación de asegurar plenamente la libertad de expresión, deberán alentar a los
medios de comunicación privados a reflejar debidamente la diversidad cultural indígena.
Artículo 17

1.
Las personas y los pueblos indígenas tienen derecho a disfrutar plenamente de todos los
derechos establecidos en el derecho laboral internacional y nacional aplicable.
2.
Los Estados, en consulta y cooperación con los pueblos indígenas, tomarán medidas
específicas para proteger a los niños indígenas contra la explotación económica y contra
todo trabajo que pueda resultar peligroso o interferir en la educación del niño, o que
pueda ser perjudicial para la salud o el desarrollo físico, mental, espiritual, moral o social
del niño, teniendo en cuenta su especial vulnerabilidad y la importancia de la educación
para el pleno ejercicio de sus derechos.
3.
Las personas indígenas tienen derecho a no ser sometidas a condiciones discriminatorias
de trabajo, entre otras cosas, empleo o salario.
Artículo 18

Los pueblos indígenas tienen derecho a participar en la adopción de decisiones en las cuestiones
que afecten a sus derechos, por conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad
con sus propios procedimientos, así como a mantener y desarrollar sus propias instituciones de
adopción de decisiones.

Artículo 19

Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados
por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas y
administrativas que los afecten, para obtener su consentimiento libre, previo e informado.

Artículo 20

1.
Los pueblos indígenas tienen derecho a mantener y desarrollar sus sistemas o instituciones
políticos, económicos y sociales, a que se les asegure el disfrute de sus propios medios
de subsistencia y desarrollo y a dedicarse libremente a todas sus actividades económicas
tradicionales y de otro tipo.
2.
Los pueblos indígenas desposeídos de sus medios de subsistencia y desarrollo tienen
derecho a una reparación justa y equitativa.
Artículo 21

1.
Los pueblos indígenas tienen derecho, sin discriminación alguna, al mejoramiento de sus
condiciones económicas y sociales, entre otras esferas, en la educación, el empleo, la
capacitación y el readiestramiento profesionales, la vivienda, el saneamiento, la salud y
la seguridad social.

Rodolfo Stavenhagen

2.
Los Estados adoptarán medidas eficaces y, cuando proceda, medidas especiales para
asegurar el mejoramiento continuo de sus condiciones económicas y sociales.
Artículo 22

1.
Se prestará particular atención a los derechos y necesidades especiales de los ancianos,
las mujeres, los jóvenes, los niños y las personas con discapacidades indígenas en la
aplicación de la presente Declaración.
2.
Los Estados adoptarán medidas, junto con los pueblos indígenas, para asegurar que las
mujeres y los niños indígenas gocen de protección y garantías plenas contra todas las
formas de violencia y discriminación.
Artículo 23

Los pueblos indígenas tienen derecho a determinar y a elaborar prioridades y estrategias para
el ejercicio de su derecho al desarrollo. En particular, los pueblos indígenas tienen derecho a
participar activamente en la elaboración y determinación de los programas de salud, vivienda y
demás programas económicos y sociales que les conciernan y, en lo posible, a administrar esos
programas mediante sus propias instituciones.

Artículo 24

1.
Los pueblos indígenas tienen derecho a sus propias medicinas tradicionales y a mantener
sus prácticas de salud, incluida la conservación de sus plantas, animales y minerales
de interés vital desde el punto de vista médico. Las personas indígenas también tienen
derecho de acceso, sin discriminación alguna, a todos los servicios sociales y de salud.
2.
Las personas indígenas tienen derecho a disfrutar por igual del nivel más alto posible de
salud física y mental. Los Estados tomarán las medidas que sean necesarias para lograr
progresivamente la plena realización de este derecho.
Artículo 25

Los pueblos indígenas tienen derecho a mantener y fortalecer su propia relación espiritual con las
tierras, territorios, aguas, mares costeros y otros recursos que tradicionalmente han poseído u
ocupado y utilizado de otra forma y a asumir las responsabilidades que a ese respecto les incumben
para con las generaciones venideras.

Artículo 26

1.
Los pueblos indígenas tienen derecho a las tierras, territorios y recursos que
tradicionalmente han poseído, ocupado o de otra forma utilizado o adquirido.
2.
Los pueblos indígenas tienen derecho a poseer, utilizar, desarrollar y controlar las tierras,
territorios y recursos que poseen en razón de la propiedad tradicional u otra forma
tradicional de ocupación o utilización, así como aquellos que hayan adquirido de otra
forma.
3.
Los Estados asegurarán el reconocimiento y protección jurídicos de esas tierras, territorios
y recursos. Dicho reconocimiento respetará debidamente las costumbres, las tradiciones
y los sistemas de tenencia de la tierra de los pueblos indígenas de que se trate.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

Artículo 27

Los Estados establecerán y aplicarán, conjuntamente con los pueblos indígenas interesados, un
proceso equitativo, independiente, imparcial, abierto y transparente, en el que se reconozcan
debidamente las leyes, tradiciones, costumbres y sistemas de tenencia de la tierra de los pueblos
indígenas, para reconocer y adjudicar los derechos de los pueblos indígenas en relación con sus
tierras, territorios y recursos, comprendidos aquellos que tradicionalmente han poseído u ocupado

o utilizado de otra forma. Los pueblos indígenas tendrán derecho a participar en este proceso.
Artículo 28

1.
Los pueblos indígenas tienen derecho a la reparación, por medios que pueden incluir la
restitución o, cuando ello no sea posible, una indemnización justa, imparcial y equitativa,
por las tierras, los territorios y los recursos que tradicionalmente hayan poseído u ocupado
o utilizado de otra forma y que hayan sido confiscados, tomados, ocupados, utilizados o
dañados sin su consentimiento libre, previo e informado.
2.
Salvo que los pueblos interesados hayan convenido libremente en otra cosa, la
indemnización consistirá en tierras, territorios y recursos de igual calidad, extensión y
condición jurídica o en una indemnización monetaria u otra reparación adecuada.
Artículo 29

1.
Los pueblos indígenas tienen derecho a la conservación y protección del medio ambiente
y de la capacidad productiva de sus tierras o territorios y recursos. Los Estados deberán
establecer y ejecutar programas de asistencia a los pueblos indígenas para asegurar esa
conservación y protección, sin discriminación alguna.
2.
Los Estados adoptarán medidas eficaces para garantizar que no se almacenen ni
eliminen materiales peligrosos en las tierras o territorios de los pueblos indígenas sin su
consentimiento libre, previo e informado.
3.
Los Estados también adoptarán medidas eficaces para garantizar, según sea necesario,
que se apliquen debidamente programas de control, mantenimiento y restablecimiento
de la salud de los pueblos indígenas afectados por esos materiales, programas que serán
elaborados y ejecutados por esos pueblos.
Artículo 30

1.
No se desarrollarán actividades militares en las tierras o territorios de los pueblos
indígenas, a menos que lo justifique una amenaza importante para el interés público
pertinente o que se hayan acordado libremente con los pueblos indígenas interesados, o
que éstos lo hayan solicitado.
2.
Los Estados celebrarán consultas eficaces con los pueblos indígenas interesados, por los
procedimientos apropiados y en particular por medio de sus instituciones representativas,
antes de utilizar sus tierras o territorios para actividades militares.
Artículo 31

1.
Los pueblos indígenas tienen derecho a mantener, controlar, proteger y desarrollar
su patrimonio cultural, sus conocimientos tradicionales, sus expresiones culturales
tradicionales y las manifestaciones de sus ciencias, tecnologías y culturas, comprendidos
los recursos humanos y genéticos, las semillas, las medicinas, el conocimiento de las

Rodolfo Stavenhagen

propiedades de la fauna y la flora, las tradiciones orales, las literaturas, los diseños,
los deportes y juegos tradicionales, y las artes visuales e interpretativas. También
tienen derecho a mantener, controlar, proteger y desarrollar su propiedad intelectual de
dicho patrimonio cultural, sus conocimientos tradicionales y sus expresiones culturales
tradicionales.

2.
Conjuntamente con los pueblos indígenas, los Estados adoptarán medidas eficaces para
reconocer y proteger el ejercicio de estos derechos.
Artículo 32

1.
Los pueblos indígenas tienen derecho a determinar y elaborar las prioridades y estrategias
para el desarrollo o la utilización de sus tierras o territorios y otros recursos.
2.
Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas
interesados por conducto de sus propias instituciones representativas a fin de obtener
su consentimiento libre e informado antes de aprobar cualquier proyecto que afecte a
sus tierras o territorios y otros recursos, particularmente en relación con el desarrollo, la
utilización o la explotación de recursos minerales, hídricos o de otro tipo.
3.
Los Estados establecerán mecanismos eficaces para la reparación justa y equitativa por
esas actividades, y se adoptarán medidas adecuadas para mitigar sus consecuencias
nocivas de orden ambiental, económico, social, cultural o espiritual.
Artículo 33

1.
Los pueblos indígenas tienen derecho a determinar su propia identidad o pertenencia
conforme a sus costumbres y tradiciones. Ello no menoscaba el derecho de las personas
indígenas a obtener la ciudadanía de los Estados en que viven.
2.
Los pueblos indígenas tienen derecho a determinar las estructuras y a elegir la composición
de sus instituciones de conformidad con sus propios procedimientos.
Artículo 34

Los pueblos indígenas tienen derecho a promover, desarrollar y mantener sus estructuras
institucionales y sus propias costumbres, espiritualidad, tradiciones, procedimientos, prácticas y,
cuando existan, costumbres o sistemas jurídicos, de conformidad con las normas internacionales
de derechos humanos.

Artículo 35

Los pueblos indígenas tienen derecho a determinar las responsabilidades de los individuos para
con sus comunidades.

Artículo 36

1.
Los pueblos indígenas, en particular los que están divididos por fronteras internacionales,
tienen derecho a mantener y desarrollar los contactos, las relaciones y la cooperación,
incluidas las actividades de carácter espiritual, cultural, político, económico y social, con
sus propios miembros así como con otros pueblos a través de las fronteras.
2.
Los Estados, en consulta y cooperación con los pueblos indígenas, adoptarán medidas
eficaces para facilitar el ejercicio y garantizar la aplicación de este derecho.

LOS PUEBLOS INDIGENAS Y SUS DERECHOS

Artículo 37

1.
Los pueblos indígenas tienen derecho a que los tratados, acuerdos y otros arreglos
constructivos concertados con los Estados o sus sucesores sean reconocidos,
observados y aplicados y a que los Estados acaten y respeten esos tratados, acuerdos y
otros arreglos constructivos.
2.
Nada de lo señalado en la presente Declaración se interpretará en el sentido de que
menoscaba o suprime los derechos de los pueblos indígenas que figuren en tratados,
acuerdos y otros arreglos constructivos.
Artículo 38

Los Estados, en consulta y cooperación con los pueblos indígenas, adoptarán las medidas
apropiadas, incluidas medidas legislativas, para alcanzar los fines de la presente Declaración.

Artículo 39

Los pueblos indígenas tienen derecho a la asistencia financiera y técnica de los Estados y por
conducto de la cooperación internacional para el disfrute de los derechos enunciados en la
presente Declaración.

Artículo 40

Los pueblos indígenas tienen derecho a procedimientos equitativos y justos para el arreglo de
controversias con los Estados u otras partes, y a una pronta decisión sobre esas controversias,
así como a una reparación efectiva de toda lesión de sus derechos individuales y colectivos. En
esas decisiones se tendrán debidamente en consideración las costumbres, las tradiciones, las
normas y los sistemas jurídicos de los pueblos indígenas interesados y las normas internacionales
de derechos humanos.

Artículo 41

Los órganos y organismos especializados del sistema de las Naciones Unidas y otras
organizaciones intergubernamentales contribuirán a la plena realización de las disposiciones de
la presente Declaración mediante la movilización, entre otras cosas, de la cooperación financiera
y la asistencia técnica. Se establecerán los medios de asegurar la participación de los pueblos
indígenas en relación con los asuntos que les conciernan.

Artículo 42

Las Naciones Unidas, sus órganos, incluido el Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas,
y los organismos especializados, en particular a nivel local, así como los Estados, promoverán
el respeto y la plena aplicación de las disposiciones de la presente Declaración y velarán por la
eficacia de la presente Declaración.

Artículo 43

Los derechos reconocidos en la presente Declaración constituyen las normas mínimas para la
supervivencia, la dignidad y el bienestar de los pueblos indígenas del mundo.

Artículo 44

Todos los derechos y las libertades reconocidos en la presente Declaración se garantizan por igual
al hombre y a la mujer indígenas.

Rodolfo Stavenhagen

Artículo 45

Nada de lo contenido en la presente Declaración se interpretará en el sentido de que menoscaba

o suprime los derechos que los pueblos indígenas tienen en la actualidad o puedan adquirir en el
futuro.
Artículo 46

1.
Nada de lo señalado en la presente Declaración se interpretará en el sentido de que
confiere a un Estado, pueblo, grupo o persona derecho alguno a participar en una
actividad o realizar un acto contrarios a la Carta de las Naciones Unidas o se entenderá
en el sentido de que autoriza o fomenta acción alguna encaminada a quebrantar o
menoscabar, total o parcialmente, la integridad territorial o la unidad política de Estados
soberanos e independientes.
2.
En el ejercicio de los derechos enunciados en la presente Declaración, se respetarán
los derechos humanos y las libertades fundamentales de todos. El ejercicio de los
derechos establecidos en la presente Declaración estará sujeto exclusivamente a las
limitaciones determinadas por la ley y con arreglo a las obligaciones internacionales en
materia de derechos humanos. Esas limitaciones no serán discriminatorias y serán sólo
las estrictamente necesarias para garantizar el reconocimiento y respeto debidos a los
derechos y las libertades de los demás y para satisfacer las justas y más apremiantes
necesidades de una sociedad democrática.
3.
Las disposiciones enunciadas en la presente Declaración se interpretarán con arreglo
a los principios de la justicia, la democracia, el respeto de los derechos humanos, la
igualdad, la no discriminación, la buena administración pública y la buena fe.

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